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首屆國會：美國政府的創造（1789-1791）

為了解決七五折是多少的問題，作者（美）弗格斯·M.博德維奇 這樣論述：

首屆聯邦國會是美國曆最富有成效的一屆議會，在美國歷史及人類政治文明進程中具劃時代意義。它將憲法從一卷羊皮紙轉變為強有力的政治機制和靈活的政治實踐，將共和的夢想落實為有血有肉的現實。   然而，首屆國會召開于風雨飄搖之時，奴隸制的幽靈始終盤桓在國會的上空，它將階級矛盾、南北方、東西部、虛弱無力的聯邦與各自為政的諸州，憲法與反憲法等問題糾纏在一起；國會內部也充斥著個人偏見和地區之間的不信任、內部交易，以及平庸之輩的怠惰。混亂、偏見、敵視、不睦籠罩著國會中形形色色的利益團體。如何從一張紙開始建構新政府？憲法的崇高性如何落實到政治機制的運作中？高不可攀的抽象理論能否化為日常的政治實踐？制度運作中如何平

衡利益、制約權力？面對一系列盤根錯節的現實問題，國會議員們深知：國家存亡端賴各方的談判與妥協。   1789—1791年，國會議員們展開了漫長的討價還價。謙遜寬容的華盛頓，雄辯實幹的麥迪森，頭腦精密、富有卓識的漢密爾頓，性情剛烈、信奉共和的格裡，堅定的反聯邦主義者麥克萊……這些來自不同地域，擁有不同個性，秉持不同政治立場，代表不同利益的建國者縱橫於各利益團體之間，極盡遊說之能，盡顯政治風采，將政治智慧與政治手腕運用得爐火純青，雖偶有私心，但仍將公眾利益與憲法的崇高性置於私利之上。最終，在一片混亂與分歧中，各利益團體在重大問題上達成妥協，《權利法案》《聯邦稅收法案》《司法法》《國家銀行法案》相繼

簽署，憲政運作機制在無序中循序漸進。   首屆國會的成功絕非歷史必然，它是政治角力、鮮明個性、不同理念以及超凡決心合奏的史詩華章。它所灌注的多元利益團體之間談判與妥協的精神，鍛造出美國此後兩百多年精巧別致的政治機制運作的品格，為美國憲法注入源源不斷的生命力。 福格斯·M. 博多維奇（Fergus M. Bordewich ）：   生於美國紐約，是一位閱歷豐富、著述頗豐的歷史學家、作家、記者、書評人。曾任伊朗《德黑蘭雜誌》編輯、聯合國新聞發佈官、中國新華通訊社顧問。2015年，擔任耶魯大學“萊曼”奴隸制、奴隸反抗和廢奴研究中心評獎委員會主席。   博多維奇歷史寫作的最大特點

是“觀念新穎，行文新潮”，故事動人心魄，人物塑造栩栩如生，無浮誇媚俗之態。他已出版七部非虛構歷史作品，其中《美國大辯論：亨利·克萊、史蒂芬·A. 道格拉斯與維繫聯邦的妥協》（America's Great Debate: Henry Clay, Stephen A. Douglas, and the Compromise that Preserved the Union，2012）被《華盛頓郵報》提名為“2012年度最佳圖書”，2013年被《洛杉磯時報》提名為“2012年度最佳歷史圖書”；《到迦南去：地下鐵與為美國精神而戰》（Bound for Canaan: The Underground

Railroad and the War for the Soul of America，2005）被美國多家書店和圖書出版協會評為“2005年度最佳非虛構圖書”。   作為多產書評人，博多維奇長期為《華爾街日報》等流行報刊和學術期刊撰寫書評，主要就18—19世紀的美國歷史等相關主題發表評論。博多維奇廣泛參加社會活動，其社評文章多載於《紐約時報》《華爾街日報》《大西洋月刊》《哈潑斯》雜誌、《紐約》雜誌、《讀者文摘》等刊物。 第一屆聯邦國會議員名單  ix   前 言 尼布甲尼撒的怪物  001 第一章 洶湧之海  017 第二章 政府的扶植之手  031 第三章 新紀元  

051 第四章 氣派與批評  067 第五章 複雜要務  085 第六章 一個重要而微妙的議題  099 第七章 醜陋的政治  115 第八章 性質不明的提案  133 第九章 書面保障  149 第十章 無與倫比的中心  167 第十一章 插曲一  187 第十二章 金融的迷宮  209 第十三章 全國性的滔天大罪  223 第十四章 騷亂的號角  245 第十五章 密謀、會晤、計策、反計  261 第十六章 南方立場  275 第十七章 印第安人  295 第十八章 插曲二  307 第十九章 自由最好的所在  317 第二十章 最差的引擎  329 結局 美國曙光  349   後記 3

59 致謝 365 專有名詞英漢對照表 367 參考文獻 385   《尼布甲尼撒的怪物》   第一屆聯邦國會在美國歷史上最具劃時代意義。倘若它未能獲得成功，我們今天所熟悉的美國將無從說起。離制憲會議結束不到兩年，所有13個州尚未全部批准憲法，第一屆國會卻承擔著組建一個嶄新政府的歷史重任，一切幾乎從零開始。無論是參與了國會還是未參與的，都不知道它會不會成功，能不能成功。第一屆國會之所以取得成功，是政治角力、鮮明個性、不同理念以及超凡決心合奏的史詩華章。它賦予憲法以生命，為這個國家的政府開創了諸多先河，也為政治鬥爭提供了舞臺，這樣的鬥爭一直延續至今，構成了21世紀的政治風景：

區域競爭、對憲法的解釋（是逐字逐句還是靈活處理）、聯邦權力和地方權益的衝突、政府三個分支之間的緊張局面、對個人權利的保護、跨越意識形態的障礙達成妥協、對金融和財政調節手段的質疑、對稅收的敵視、軍事存在的性質，以及對強勢政府的廣泛擔憂，等等。   人們對於政府的信心極低。自1783年獨立戰爭結束以來，國會就一直在沒有多少實際權力和缺乏尊重的前提下，試圖管理這個國家。如同其他牢騷滿腹的美國人一樣，新當選的南卡羅來納州參議員拉爾夫·伊澤德向湯瑪斯·傑弗遜抱怨：“我們身處一個令人難堪的局面，而禍端主要是缺乏高效強勁的政府，政府的影響力需要遍佈美國各個角落。”人們對政客普遍投以不屑：一名移居到佐治亞州的

新英格蘭人感歎道：“這裡的人跟羅德島人一樣墮落，因為這個州的大部分政府部門都由品行惡劣的人把持著。”許多有政治理想的人也對公眾的投票權熱情不高。自命清高又頗具影響力的康涅狄格州眾議員羅傑·舍曼說：“人們參與政府事務越少越好，他們掌握的資訊太少，容易被誤導。”   至1789年隆冬，美國政府仍然形同虛設。在紐約市，邦聯議會仍未退出歷史舞臺，參會人員從1785年就開始集中，但自10月以來一直未達到法定人數。議會秘書查理斯·湯姆森哪怕在大街上碰到議員，都會把他們拉進辦公室，以便他能夠在記錄本上寫下他們已經“集中”過了。老的議會儘管沒有正式解散，但實際上已經沒有了開會場所，人們被從現在位於華爾街上的聯

邦大樓趕出來，原先的場所正在法國出生的工程師皮特·朗方（由於對自己的美國人身份很自豪，他不再用原來的名字皮埃爾）的指揮下改建成新的聯邦國會。工人們翻建了屋頂，拆除了破敗的內飾，新建了宏偉的樓廳，以立柱承重，整個建築呈現出時尚的托斯卡納風格。誠如那位到訪美國的法國外交官穆斯捷伯爵，伊利諾-弗朗索瓦-以利亞所言，朗方在建造“一個能寓意新憲法的紀念碑。無論是國會大樓還是新憲法，它們都被設計者徹底改變了，帶給客戶的震撼遠超出當初的設想”。這個建築是如此引人注目，一些議員甚至懷疑“它是為了吸引南方人而故意設計成這樣的”，誘使他們來紐約而不至於讓其失去首都的位置。   那些將於1789年3月出現在聯邦國會

大樓的議員，任重而道遠。不斷叫囂的反對派要求對憲法進行多處修改，或者召開新的制憲會議修改憲法。政府財政收入匱乏，歐洲國家又拒絕貸款給美國，好幾個州的財政狀況瀕臨崩潰。成千上萬的定居者擁入阿帕拉契脈以西的大片區域，激起與定居在此的土著部落間的矛盾，也使得國家領導者開始擔心“新興州數量激增，可能難以管理”。從新罕布夏到北卡羅來納，覺醒的農民公然違抗政府的稅收計畫。南方人不相信北方人，西部人也不相信東部人。支援奴隸解放的人組織起來向國會施壓，要求規範奴隸貿易甚至立法終結奴隸制，而如果國會膽敢處理奴隸制的問題，“特殊傳統”的維護者就打算脫離聯邦。中央政府的永久選址應該怎麼定？對諸如此類關鍵問題的討論並

未在法律的框架內進行，每個國會議員都心知肚明：國家存亡有賴於各方利益的平衡。   美國當時還是一個由11個主權獨立的州組成的鬆散聯合體——國會集中的時候，北卡羅來納和羅德島實際上還不屬於這個國家，而且在接下去的數月一直如此。那時，美國更多地體現的是一種理想，一種觀點，而不是一種現實。“我們現在的聯盟與尼布甲尼撒的怪物並無多大不同，後者是由銅、泥和鐵構成的——它既不是完全的民族國家，聯邦國家，也不是主權國家，”約翰·亞當斯的朋友威廉·都鐸在給這位副總統的信中歎道，“如今的美國，地域遼闊，人口分散，加之禮儀及信念方面差異極大，很難把這樣的國家融合成一個整體。”直到1790年12月的時候，北卡羅來納

州立法機構仍然以較大優勢投票否決了一項要求其宣誓支持憲法的提案。鑒於當時落後又不可靠的通信方式和交通狀況，要管理這樣一個文化多元而又幅員遼闊的國家，前景堪憂。整個國家從南到北的跨度達到1200英里左右，從佐治亞州到緬因——緬因州當時還是麻塞諸塞州的一部分；從大西洋沿岸到密西西比河則有500英里左右。從心理上，美國人把這個國家分成四個區域——北部或稱作東部各州，指哈得孫河以東的區域，即康涅狄格州、麻塞諸塞州、羅德島州、新罕布什爾州（1791年後，佛蒙特州也算作該區域的一部分）；中部各州如紐約州、新澤西州和賓夕法尼亞州（有時候馬里蘭州、特拉華州及弗吉尼亞州也算作該區域）；南部各州包括佐治亞州、北卡

羅來納州、南卡羅來納州、弗吉尼亞州（有時候馬里蘭州和特拉華州也被算作該區域的一部分）；西部各州主要按照阿帕拉契脈的走向來確定，從紐約州中部到佐治亞州，還包括後來一些州的一部分，比如俄亥俄州，如今中西部上段（upper midwest）的部分地區，佛吉尼亞西部的肯塔基地區，北卡羅來納州的田納西地區，以及阿拉巴馬州和密西西比州，後兩個州當時都屬於佐治亞州。   大部分美國人當時居住的地方實際上跟小村落相差無幾，它們都是幾十年前從荒原上開墾出來的，許多地方都遠離重要的城鎮。全國不到300萬的人口裡，大約一半有英格蘭血統。剩下的裡面，黑奴占了18%，大約相當於當時主要來自愛爾蘭、蘇格蘭、威爾士和德國的

移民或移民後代。還應該加上數量未知的印第安人，他們也許有幾十萬之眾，卻被人口統計部門忽視了。這些零散分佈的部落包括但不限於紐約州的易洛魁人，西佐治亞州的克裡克人和切羅基人，他們一直是西進拓荒者難以逾越的屏障。1790年，只是擁有43000人口的費城、擁有33000人口的紐約、擁有18000人口的波士頓、擁有16000人口的查爾斯頓、擁有13000人口的巴爾的摩可以被稱作城市。而這些城市同擁有近百萬人口的倫敦比起來，根本不值一提，與擁有500000人口的巴黎也完全無可比擬。    美國人只在名義上認為自己是一個民族。很多新英格蘭人認為，賓夕法尼亞人和他們所在的州“在風俗禮儀方面與自己的差異之大如

同光明和黑暗”。賓夕法尼亞州國會議員喬治·克萊默評論說，他對在紐約發生的一切感知程度還不如“對發生在牙買加大開羅進行的各種交易。紐約人和我持差不多的立場——我們相互尊重但彼此全無好感”。南方人對任何一個北方人都不相信：“我深深地覺得不管誰演奏樂曲，南方人總要做那個定調的人”， 議員西奧德里克·布蘭德如此告誡他的一位佛吉尼亞老鄉。看到如此根深蒂固的不調和狀態，麻塞諸塞州議員費希爾·埃姆斯，一位民族統一的堅定支持者，“希望每一位美國人都理解民族統一極其重要且不可或缺，一旦遭到破壞，其後果將如同玉米無法生長，水壺無法燒開一般”。與此同時，面對無法施行的憲法，反對者無恥地拒絕遵守它，稱其“不過是讓一些

一般原則形成了文字而已”，警告人們這部憲法是為暴政鋪路的，不久言論自由和新聞自由將不復存在。   新政府能夠運作嗎？作為比任何人都希望第一屆國會能如期進行的人，詹姆斯·麥迪森說道：“我們身處荒原，前方沒有任何引領的足跡。”今天人們習以為常的總統制，當時仍舊遙遙無期。總統喬治·華盛頓已經選舉出來了，但對於這個位置的職責難以達成共識。沒有行政部門，除了參議院和眾議院的工作人員及華盛頓的私人秘書以外，也沒有聯邦政府雇員。沒有最高法院或者其他低層次的聯邦法院。至於聯邦政府與州政府之間的關係，人們只能猜測。國會沒有多數派或少數派領袖，沒有有組織的政黨，沒有固定的議事程式，行政部門和立法部門之間的關係也不

清晰。國會選區在大小上讓人費解：佐治亞州國會議員詹姆斯·傑克遜是16000人的代表，而來自麻塞諸塞州緬因選區的喬治·柴契爾則代表了96000多人。奴隸制進一步扭曲了國會議員的代表權。為了確保憲法在南部得到批准，紐約代表同意每個奴隸可記作五分之三個人，以分攤各州在眾議院的代表席位。蓄奴州因此額外獲得其所保有的奴隸人口數60%的席位，使得蓄奴州在國會的影響力遠超其按照自由州原則所能得到的，緊隨而來的是永久保有這種優勢的臆想。   儘管很少正面提及，但奴隸制的幽靈時常影響第一屆國會的很多關鍵性討論，就如同一顆小行星即將撞向地球一般，其影響不言自明，但極少有人敢於承認。已經被憲法取代的《邦聯條例》規定

，每個州在邦聯議會上只有一個投票權，如此安排使得奴隸制在政治上意義不大，因為它給予擁有100783名奴隸的弗吉尼亞州和沒有一名奴隸的麻塞諸塞州一樣的投票權。在制憲會議上，較大的州要求代表權反映一個州的人口規模，這就帶來了另一個兩難的問題：奴隸該算作人還是財產？如果只是自由白人被算作人，那麼人口更密集的北方顯然將控制政府，並且只要他們願意，他們最終將有權結束奴隸制。然而，普遍認為北方終究將失去其人口優勢，因為西部出現了一些新的蓄奴州。如果南方能在短期內獲得在政府內的影響力，定期進行的名額再分配將最終使其牢牢確立統治地位。計算奴隸人口數以獲得更多在國會的投票權是個很好的解決方案，因為誰也沒說在事實

上給予奴隸投票權，為“代表”他們的人投票。   奴隸制也許是關在民族大廈地下室裡的魔鬼，很少有人提及，但其他威脅就不那麼容易壓制下去了。國會開幕前夕，一個事件動搖了美國人對於共和政府的信心。謝司起義在今天的美國歷史上除了作為註腳出現，幾乎被人們忘記了，但它卻讓參加第一屆國會的議員們心頭蒙上了陰影。1786年到1787年的秋冬之際，深受重稅之苦的農民在退伍老兵丹尼爾·謝司的領導下關閉法院，襲擊法官，打傷稅務官，侵入西麻塞諸塞州富有官員的家園。派去鎮壓反叛者的民兵中，有好幾十人倒戈了。保守派擔心這些“絕望而又不講原則”的反叛者決心掀起階層爭鬥，意在與英國人結盟。起義最終被波士頓富人支持的武裝力量鎮

壓，但它暴露出國家軍事力量極端虛弱。起義似乎也有力地證明了直接民主、自由集會和言論自由的危險。在後續的辯論中，國會議員們常常表達一種擔憂，美國已經進入一種下降軌道，將和歷史上的共和政體一樣陷入內部紛爭。如同佛吉尼亞參議院理查·亨利·李後來告訴喬治·華盛頓的一樣，謝司起義似乎證明了“不受約束的人類，不利於政府的管理”。    有關外部顛覆、陰謀集團以及印第安人攻擊的報導無所不在。有些新政府的國會議員心存焦慮，尤其是聽說了西部地區可能獨立出去成為單獨一個國家，或者與西班牙或英國結盟，他們就更加不安了，原因在於西部地區與全國其他地區的關係“鬆散而脆弱”。（一些美國人反對在西部定居，擔心稀釋原有各州的

人口。“我們能夠讓西部地區處於美國政府的管轄之下嗎？如果能，其意義何在？”獨立戰爭後退役的將軍魯弗斯·普特南不解地問）除了大山造成的天然分界，白人和原住民之間沒有清晰的界限，由於仇恨頗深，邊界戰爭時有發生。定居者殷切期待得到法律的保護，而虛弱的邦聯政府卻未能滿足。除非他們的要求得到滿足，否則“他們要麼投靠西班牙政府，成為其子民，要麼聯合起來割地為王，脫離聯合政府的管轄”。賓夕法尼亞州國會議員湯瑪斯·斯科特如此警告。在南部，據說成百上千的克裡克人正動員起來準備進攻佐治亞邊境。安東尼·韋恩將軍彙報稱那裡的安全形勢非常嚴峻，威脅不僅來自印第安人的破壞活動，也來自“西班牙人給予逃跑黑奴的刻意保護……如

果國會不能立刻採取行動，這個新興國家就將面臨人口流失帶來的困境”。在東北部邊境，包括如今的中西部上段的大部分地區，英國人不僅拒絕按照和平協定的要求放棄邊關要塞，而且增援了8000兵力，據說正煽動當地印第安人的不滿情緒。   更大的威脅來自這個國家不穩定的財政狀況。獨立戰爭期間，大陸會議已經向歐洲的銀行和政府，以及美國人舉借了大筆的債務。政府深陷債務泥潭，欠下近200萬美元的超期利息，每年尚有50萬美元海外債權人的到期債務。“我們身處黑暗之中，”一位賓夕法尼亞州國會議員說，“我堅信我們現在遊走在懸崖邊緣，魯莽行動會帶來危險。”政府債務也催生了貨幣和期票貶值問題，有些貶值高達四十比一。國家和政府的

全部未支付債務最終證實為7400萬美元。1789年的時候，沒有一個國會議員知道如何處理這筆龐大的債務。“在美國，我們在這門（財政）科學上仍然經驗匱乏，”麻塞諸塞州國會議員埃爾布裡奇·格裡沮喪地表示，“我們仍舊需要摸黑前行，必須認真考慮每一步的危險。”   在一些有遠見的金融家眼裡，美國作為走向世界的貿易巨人和製造業發動機的前景也僅僅是黑暗中的一線曙光。那時候在美國僅有三家銀行，分別位於費城、紐約和波士頓，只有幾家公司，且主要是從事收費公路業務的。與此同時，還有至少50種讓人眼花繚亂的貨幣流通著，很多還是偽造的：西班牙多布隆和皮斯托，荷蘭盾，英國英鎊，法國金幣，以及眾多由各州發行的貨幣。1787

年，紐約立法機構宣佈所有流通中的銅幣都屬於假幣。為了得到對應的面值，許多錢幣都被修剪或調整了大小，其結果是即使最簡單的交易都要隨身帶著量具。如此混亂的貨幣體系讓旅行者和生意人苦不堪言。在南方一些地區，錢幣的位置被煙草取代。在一些州，比如新澤西，旅行者不得不接受的當地貨幣在別處一文不值：如果有人在紐約以七五折的價錢買入新澤西貨幣，期望因此獲利，那他真的到新澤西去花這些錢的時候，可能發現那些錢只能按五折花出去。如此“糟糕的不正當生意，”一位法國旅行者憤憤不平地說，“滋生出欺騙的伎倆，不是教人靠誠實勞動，而是靠不當得利來生活。”   新政府能否處理所有這些“似乎正籠罩在好幾個州上空的混亂、敵視和不睦

”， 公眾對此至少信心不足。“全國性政府不會有低能的危險嗎？”副總統約翰·亞當斯憂心忡忡，他認為整整一半的國會議員會在兩年內辭去職位。“什麼能點燃人們的希望或者激起他們的畏懼？權利？保護自身和政府部門的武力？權利之中蘊含的獎勵和懲罰？”

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