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我國公平交易政策法制化之研究

為了解決保險公司和解書效力的問題，作者胡鵬年 這樣論述：

論文提要 論文名稱：我國公平交易政策法制化之研究 校（院）所：中國文化大學法學院中山學術研究所 畢業時間及提要別：九十一學年度第二學期 博士學位論文提要 研究生：胡鵬年 論文提要內容： 當前自由經濟國家對於自由市場經濟所干預的方法，一般是以國家制定市場管理法制，並專設公平交易組織，以扮演市場內賽場裁判的角色來維護市場交易秩序、確保消費者權益，其作法即制定比自由競爭時期更為嚴厲；惟兼具民主與合理、彈性的經濟規則，以排除壟斷並制止不公正交易行為，對生產經營者和

消費者在自由追求中發生的糾紛進行裁判。 其中，有譽稱為經濟憲法的「反壟斷法」，其制定目的是為防制業者限制競爭作為，促使市場充分競爭，積極促進市場交易機會，維護交易秩序，建立經濟紀律與規範，減免限制競爭及不公平競爭之弊害，以達到增進社會公共利益的目標。因此，該法除納入限制兼併、控股、組織卡特爾和從事傾銷等規定，亦將與消費者權益直接有關的不公正交易條件，及反對濫用交易實力等法制納入，該等法規，於西方先進國家早已有所實施，例如加拿大、美國、德國、日本等國家即已制定管制經濟的法規，並逐步修正、擴充，以符需求。我國市場經濟快速朝向後工業社會結構，因此亟需要這種現代化的經濟法制

，以適度調整不健全的市場經濟結構與行為，建立新的健全、穩定之交易秩序，並開放市場自由競爭，管制與監督不公平競爭行為，以達到市場公平競爭為止，就以前述世界著名實施競爭法著有成效之國家--美國為例，該國業於西元一八九０年制定「休曼─反托拉斯法」（Sherman-Anti-Trust Act），訂有明文，以禁止獨占或企圖獨占之行為，復約定或規範限制交易之行為；嗣於西元一九一四年制定「克萊登法」（Clayton Act），以補強「休曼─反托拉斯法」（Sherman-Anti-Trust Act）的不足，對於某些型式的差別取價、束縛條款及獨占行為、事業間股票之持有，以及連鎖董事會等，均有禁止之規定；西元

一九三六年又制定「羅賓遜─派特曼法」（Robinson Pitman Act），修正「克萊登法」，對於防止競爭損害、毀滅等均予禁止，並認定差別取價為非法；於西元一九五０年制定反合併法案（Anti-Merger Act）及修正「克萊登法」，增加防止公司間有害競爭之合併之權力。這些法制著重在防微杜漸、未雨綢繆，使企業在有關壟斷或聯合行為傾向之初，即加以防範。 又如西歐共同市場國家與若干南美國家，亦於第二次世界大戰後逐漸接受反托拉斯法（或稱公平交易法）係保障競爭的原則，而紛紛採以「立法」的方式，保護市場的開放與公平競爭。另外位於東北亞的國家--日本亦於西元一九四七年制定「禁

止私人獨占及確保公平交易法」，以禁止私人獨占或不當之交易限制及不公正之交易方法；防止事業支配力之過度集中；排除依結合或協定等方法所為之生產、販賣、價格、技術等不當限制，以及其他一切事業活動之不當拘束，以促進公平自由競爭；對於金融公司持有之股份，亦於該法第十一條明文規定，超過已發行股份總數百分之十者，不得在取得或持有該股份。從該等現代國家之競爭法制觀，各有其特色與功能，皆可為我國公平交易政策立法時之重要參考準則，故納入本研究中，加以探討和析論。 公平交易制度乃為建立達到公平社會為其法制目的，以達到社會正義的目標。社會公平可分為廣義或狹義二種。廣義的社會公平，係指市場全

面公平；狹義的社會公平，則是相對於市場公平而言。從表面上觀之，社會公平與市場公平係相對立，市場公平是達到「獎勤罰惰、擇優汰劣」的目標，而社會公平是達到「濟困扶貧、普渡眾生」的目標，其強調的是個人各種價值必須得到保護，以免受到以龐大金錢及市場地位的濫用者，這個潛在暴君的侵犯。 市場公平講的是競賽場上的公平原則，它強調的是機會公平。市場機制的核心在競爭，旨在造就一個市場公平競爭下的強者。因此，其能激勵和引導人民努力，以提高自給之水平與品質；惟市場機制並非萬能，永遠正常運作，極可能會發生「市場失靈」情形。公平交易法係於市場競爭機制發生問題時，以行政機關法定職權，制定政策

，發布行政命命，以行政作為積極介入、導正或補充，以輔導、引導並改正缺失，促使市場恢復自由、公平競爭秩序，建立經濟紀律，營造合理、公平交易環境，俾使市場資源能公平、合理分配，且可收社會公平及經濟正義的效果。因之，公平交易法已具有經濟行政法之特質與功能存在，於本研究論文中有所闡述。 我國公平交易法是在國際關注，及為肆應整體國家經濟發展需要，及在消費群體等社會各界熱切期盼下之所催生的產物，該法雖歷經與立法機關之朝野折衝的艱辛過程，終於完成立法，其已代表我國邁入一個新的經濟管制里程。 我國公平交易法性質屬於經濟法的一種，其於公共政策領域內屬於管制

性政策（Regulatory Policy）之法制，具有調節與管制市場機制功能之立法功能存在；儘管目前我國為達到自由化、國際化的發展目標，以及為配合國際經濟發展現實的需求，例如加入世界貿易組織（World Trade Organization）等作為，對於昔市場管制的作為與功能，已經轉向朝向市場解除管制的方向運作，為因應情勢發展需要，必須以自由化、制度化、國際化為市場經濟導向，故主管機關必須配合全面檢討，並鬆綁過去對於產業不合理的法規限制，減少經貿障礙，使市場朝向更開放之方向運作，亦即配合改以朝向以更開明的市場再管制機制的確立，建立高品質管制功能（High Quality Regulation

Function）的方向運作，透過不斷宣導與實際案例解說，使產業界明瞭政府公平交易政策的取向，自動予以配合，俾臻達到「積極開放、有效管制」的目標。 隨著全球化的趨勢，我國已是世界地球村成員，並已成為物流中心，一切經貿商務活動不能自外於國際經濟事務，必須與國際商務活動密切結合與交流。因此，我國市場經濟已實質，或形式上受到一些國際經貿發展影響，如以美國最著名且最龐大的資訊軟體業為例，美國微軟公司以跨國企業方式，以提高價格方式銷售其所研發新電腦作業平臺軟體”Window XP”等，其對我國銷售該批軟體商品價格，經比較鄰近國家銷售價格普遍為高，造成我國消費者及企業界必須負擔較其他

鄰近的東南亞等國家為高的價格，來購買軟體，已嚴重損害我國公共利益及市場公平競爭的市場機制原則，損害社會大眾利益至鉅。因之，行政院公平交易委員會受到輿論及民意代表及利益團體等壓力，於民國九十一年五月二日組成「軟體市場壟斷問題專案調查小組」展開調查，並舉行多次公聽會，在做出調查報告時，美商微軟在臺灣之公司，依據我國行政院公平交易委員會訂定「行政院公平交易委員會締結行政和解契約處理原則」，於同年十月三日提出申請行政和解，經過同年十月三十一日、十二月九日至民國九十二年二月二十二日止之四回合的談判，雙方終於民國九十二年二月二十七日達成行政和解之共識，雙方締結和解書，使我國與美方創造微軟公司在美國境外與政

府達成行政和解的先例，美商在臺微軟公司決定降低一至五成Window XP等家庭版及專業版等十三項視窗軟體的商品價格，平均降幅約百分之二十六點七。由此可見，我國公平交易法施行後，對於跨國公司在其域外所從事不公平競爭行為，已經不似從前，僅得默默承受，而是主動與國內主管機關妥協，依此案例可見，已產生實質的管制作用與效果，並不因為外國大型跨國事業，挾其經濟優勢，可任意對我國實施不公平競爭行為，而有除外適用情形，對於實際維護與確保消費者，以及我國相關產業權益等有一定的正面效益。 本論文中，就我國草擬公平交易法及制定公平交易法前，於美國、德國、日本、歐盟等國家皆已制定公平交易法

加以簡介並引述，經研究發現，縱各國競爭法規名稱略有不同，但該法制皆主要規範─限制競爭之反托拉斯與反不正當競爭行為兩個主體，於本論文均加以作簡要研析並比較，可以窺見我國公平交易法制之基本特質與功能。 回顧該法立法之初，我國政府當局早於民國六０年代及七０年代，就已洞察戒嚴時期所頒布的動員戡亂時期農礦工商管理條例、國家總動員法等經濟管制法規，已不符當前及未來國家政、經發展需要；且當時國內許多大企業（含國營、公用、交通事業等），在國家法令保護或優惠措施下，其占有市場優勢地位，並濫用其地位，佔盡獨占優勢，造成許多中、小企業不敵而關閉經營；且許多企業及同業公會以統一訂價、統一出貨等理由

，實施聯合價格等，以哄抬物價、達到壟斷市場的目的；且許多廠商或民眾對國內外著名商品恣意仿冒，任意刊登不實廣告，並損害他人營業信譽、不正當傳銷業者趁法律未明確規範前，以變質手法從事傳銷業務等，造成一波新的社會問題，連帶使得社會資源分配逐漸發生「貧富不均」現象。由於經濟投資環境太差，產業過度集中化，產業發展產生「倚重、倚輕」的結果；且國內大肆從事不正當競爭行為結果，已具商業倫理的非難性，連帶使得我國與其他國家經貿往來，產生過大經貿逆差情況，爰引起如美國等國家的嚴重關切，一再要求我國必須立即制定維護市場公平交易秩序的競爭法規，以確保其權益。職是，政府當局衡量前述國內、外經濟情勢，為使國家經濟永續、穩

健發展，不會受到國際經濟制裁的壓力，影響我國經貿發展前題下，故而於民國六十年末期至民國七十年初期，由行政院政策宣示，揭櫫並確立國家經濟發展目標是朝向「自由化、國際化、制度化」為目標導向。在形成經濟政策前，以立法方式，廢除不合理及過多的管制法規，制定新的經濟法規，調節並導正不合理市場交易型態，充分開放市場，使市場自由競爭，創造優良投資環境，並鼓勵業者至海外投資設廠，將我國優良商品推銷於其他國家。此一方式，係藉由政府釐訂中、長期經濟計畫來加以落實執行。目前政府競爭政策的規劃方向及重點目標，是以「競爭政策為主、產業政策為輔」為核心價值，並依此為主軸來務實推展，由政府制定競爭法規及推動競爭政策，建構優

良競爭環境，使產業界結合競爭策略來改善體質，改變結構、行為及績效，期藉擴大公共建設、吸引外資等方式，來刺激景氣、降低失業率、提昇消費者購買意願，促進經濟成長等，此可於目前行政院施政計畫內推動各項重大經濟建設計畫為例證，如於民國九十年間提出推動「八一○○、台灣啟動」及民國九十二年間提出推動擴大公共建設方案等。 基本上，當時社會各界多主張恢復我國市場自由競爭機制，應立即從解除管制及調整經濟秩序，並由維護市場機制正常運作方面上著手，爰於民國六十年代末期，許多學者為文論述，建議政府當局儘速制定公平交易法或反壟斷法或反不正當競爭法等法規，以資因應。於民國七十年代，我政府當局乃

針對重大公共政策議題，責成由經濟部著手起草公平交易法草案；嗣經濟部擬妥該法草案後函報行政院審議，再由行政院院會通過後函送立法院審議至完成三讀立法程序，歷時長達十年之久，該法案在立法與行政部門的長期溝通、協調與折衝下，終於民國八十年元月十八日，經立法院三讀通過，總統於同年二月四日公布，於民國八十一年二月四日施行。這部法律乃是我國近四十年來，首先制定管理市場交易秩序之基本法，由於我國先前並無實施前相關該法律之經驗與相關案例，備受各界囑目與關切；尤其是某些憲法所規定保障的公用、公營、國營等事業，在法律賦予長達二、三十年之保護所造成壟斷、獨占、寡占等現象，以及一些具市場優勢地位之公司、行號及工商團體所

長久慣行，從事恐有涉嫌不正當交易行為之虞的業者，莫不產生一種不明恐懼與不適應地抵制的情緒與態度，進而產生排斥制定公平交易法之立法作為，但是我國政府已確定發展經濟目標是建立市場自由、公平交易機制，故而排除萬難、積極溝通、協調，以順應世界經濟情勢發展之所需，在揭櫫建立自由化、國際化、制度化之經濟政策目標不變的原則下，建立良好地自由市場經濟制度，根本之道即是改善社會惡性競爭風氣，並導正國人長久不良商業交易習性，使國人在明確的公平交易制度下學習自省與自律，俾樹立良好經濟運作之常規，以提昇國民經濟生活品質，並達到厚植國力的基礎。因此，公平交易制度的建立與實施，乃為刻不容緩，勢在必行之事。另外，因國人及一

些正規經營企業之業者，對公平交易法制度建立已有合理期待，所以終於在社會各界期待及國際壓力驅使下，使得該法能完成立法。因此，公平交易政策在政策合法化後正式啟動、出發；惟該法經過十餘年的實施經驗，其成效如何？是否符合預期結果？產業界是否適應？配合度如何？與美國等先進實施競爭法國家相較，及在我國現行公平交易政策法制化後，從法制面、組織面、行政面探討，尚有興革之處等？皆已強烈觸動及引發個人研究之興趣與動機，於是對我國公平交易政策之法制化過程，以及立法通過後運作情形，以及未來修法方向等為簡要、總體之研究與評述，期能於未來提供政府在釐定相關公共政策之參考；同時，對於我國在邁入公元兩千年之後，由科技資訊經濟

轉型至知識經濟時代，必須面對的是高度全球化競爭環境，及區域經濟、電子網路之商務經濟的環境，如何將公平交易法制與產業、財經與外貿、科技政策相結合，發展出一套肆應快速變遷，日新月異變動環境下的競爭法制，期藉此一研究，進而提出興革建言，俾供政府當局為再修正公平交易法及相關行政命令、規則，或釐訂競爭政策、產業政策、科技政策等參考，亦納入研究範圍。 尤其是在我國公平交易法制化後，歷經十年期間實施，已獲致不少實施經驗與成果。回顧該法草案送立法院經濟及司法兩委員會聯席會議審查過程中，當時立法委員對於該法有無制定需要；地下經濟是否應予納入規範；國營事業是否納入規範；多層次傳銷事業是否納入規

範；該法之主管機關架構與層級；消費者及同業公會等是否納入規範等議題，產生正、反意見的爭論，特別是在立法院一、二讀審議過程中爭論最多、意見相持不下；立法委員各自代表不同團體或個人利益，於是產生種種不同看法。最後，某些較有爭議的法條，如第十四條、第二十三條、第十九條、第四十六條等條文等，經與會委員表決通過，始取得共識。惟值得一提，該法草案為如何能由當時立法委員由初期的質疑者態度轉變成為推動立法者態度，且再屢經多次協商、整合而通過立法，頗值得研究，爰本研究擬針對立法委員對該法之角色扮演，做簡要探討。 又針對立法委員爭議焦點之一的公平交易法之執行機關─行政院公平交易委員會之組織架構

與執行能力等為總體、簡要之評估，以了解是否符合當初立法原意，及是否仍有待加強精進之處，並且對於該法條文比較抽象且具爭議性條文，加以論析。 基本上言，公共政策之形成，係經由以下程序進行，諸如公共問題之發生、公共問題之提出、公共問題之接納、政策問題之認定等；也就是政策問題之形成，再經政府實施政策規劃及提出備選方案，經評估與分析及篩選後提出政策方案，經立法機關政策合法化及政策執行，以至政策評估等反饋的過程，予以形成；最後為是否繼續或暫停，或修正或停止該政策。其中在於政策合法化過程中，以立法機關所扮演的角色最重，其為關鍵所在；惟所謂政策合法化並不單指國會，尚有行政機關，其係針

對公共問題規劃出解決方案，將研擬方案提經有權核准之行政機關、團體或個人，例如送交擬具方案之上級機關或其機關首長加以審議、核准等程序，以完成法定程序之過程。 目前我國立法機關之主要職責，包括除人事同意權、預算審查權、質詢權等外，其主要職權，尚包括同意或反對行政機關所提出之草案，立法機關對於行政機關所提出之法案，經整合各黨派的意見，而匯聚達成共識，必須經由一定之審查、詢答、協商等法定程序，此種程序即稱為立法程序（Legislative Procedure），足見立法委員所扮演之角色十分微妙，且頗為吃重，如何能兼顧本身利益及國家管制需要，及維護整體公共利益間，彼此如何取捨（

Trade-Off）過程，均加以研究與探討之必要，以了解其角色扮演與地位。同時，對於公平交易法施行之後，先後又經過三次修正案於立法機關的研議過程及修正條文重點，亦酌加闡述，以了解公平交易政策法制化的更新過程與重點。此外，本研究對於目前公平交易法的法制設計及組織特色與未來發展趨勢，以及對產業影響之興革意見等，併酌予評析與建言。 儘管費時約八年始完成本研究，對於我國公平交易政策之法制化後之運作，透過本研究可以獲得一些省思，且本人曾任職於行政院公平交易委員會從事不公平競爭業務，故對此研究頗具信心；惟制度變革必須與時俱進、精益求精，以期落實專業化、現代化、獨立化、民主化、法制

化等法制目標需求。 特別是未來該法如何配合及肆應經濟情勢發展，符合產業界及消費者需求，並於激烈國際競爭環境下，仍保有我國產業利益，協助提昇產業競爭力，並確保消費者權益；且亦在不損及我國與其他經貿交流頻繁國家間的互惠利益，仍待持續之長期觀察，始能有較客觀之認知與評估，此乃嗣後研究之發展重點，自當持續進行。