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戰後台灣地方自治的轉型：法律史視角的考察

為了解決台南市政府秘書處處長的問題，作者黃守達 這樣論述：

1950年，無視《中華民國憲法》中制定省縣自治通則、召開省民代表大會、制定省自治法的要求，台灣省政府頒訂了《台灣省各縣市實施地方自治綱要》。表面上，縣市層級與鄉鎮市層級的地方自治體，終於可以全面選舉自己的首長與民意代表；實際上，國民黨政權卻可以透過控制中央政府與省政府，進而控制台灣省的地方自治體。直到1994年，《省縣自治法》與《直轄市自治法》制定，台灣地方自治才完成從「非憲法所定」到「憲法所定」的轉型。這樣的轉型是怎麼發生的呢？轉型又是如何可能？本研究即嘗試著從法律史的視角，考察1950年至1994年間的地方自治法制。由於此時期的地方自治受到黨國體制的支配，本研究稱之為黨國支配期。本研究認

為，所謂轉型，其實也就是黨國支配期的崩解。要理解黨國支配期的崩解，也必須理解黨國支配期的形成與發展。本研究發現，地方自治法制具有高度政治性，這不只是黨國支配期所獨具，也存在於1945年至1949年的戰後初期，更存在於訓政時期的中國大陸以及日治時期的台灣。這樣的高度政治性，表現在中央政府是如何「運用」地方自治法制來干預地方自治體的活動。為了確保地方自治法制能夠為中央政府所運用，日治台灣、訓政中國、戰後初期的地方自治法都是由上而下所建立。因為是由上而下，所以比起中間團體與地方社會的自治慣例，作為法規範的地方自治法制要來得較為有用，命令位階法規範又比法律位階法規範更為有用。這也是為什麼，黨國支配期的

地方自治法制，會無視《中華民國憲法》的種種要求了。由於地方自治法制具有高度政治性，所以完成從「非憲法所定」到「憲法所定」的轉型，也就需要高度的改革動能。這股改革動能，便來自於1990年代初期的政治鬥爭。所謂政治鬥爭，既是反對勢力與國民黨政權的鬥爭，也是地方自治體與省政府及中央政府的鬥爭。這樣的政治鬥爭可以視為兩種因素的結合。其一，1970年代以來的自力救濟熱潮與1980年代以來的社會運動狂飆，在一次又一次的抗爭當中，作為抗爭發起人或參與者的地方住民，逐漸獲得各界的注意與重視，其政治地位也逐漸提高，這就為鬥爭提供了動能。其二，1980年代後期，反對勢力為了抵抗國民黨政權，不僅奪取了地方自治體的政

權，甚至回過頭來「運用」地方自治法制來抵禦中央政府的干預，像是1989年的「地方包圍中央」便是為鬥爭提供策略的顯例。鬥爭動能與鬥爭策略結合而成的政治鬥爭，便構成了地方自治轉型的因素。然而，儘管政治改革促成了地方自治轉型，但也只是「非憲法所定」到「憲法所定」的轉型而已。轉型前的問題：民主正當性的赤字、直轄省轄二元體制的失衡、規範變遷與社會變遷的落差，不僅未隨著轉型而獲得解決，反而愈來愈嚴重。由此可見，地方自治的轉型有其侷限。如何回應這樣的侷限，即為當代地方自治的重要課題。

台灣民營製造業的發展（1946-1955）──以國民黨當局與台籍資本之互動為中心

為了解決台南市政府秘書處處長的問題，作者許志成 這樣論述：

　　戰後台灣經濟快速的發展，主要得力於民營製造業的高速成長。來台接收的官員陳儀，延續日治時期的專賣政策，將煙、酒、樟腦、度量衡與火柴繼續專賣。儘管在中國已廢除專賣制度，但在台灣仍舊繼續實行，限縮民營製造業發展的空間。　　1945年10月全台民營製造業家數有10,300家，至1946年底家數減少39.6％，台灣人歷經二二八事件的抗暴，中國國民黨政府撤換陳儀，至1947年底家數成長45.6％，是民營製造業發展最黑暗的時期。大量日資企業被收編成官營事業，官股中的台股股權不是遭到漠視，不然就是遭到國家機構的侵權；台日合資企業則被清算標售，以排除台灣人在製造業的發展，陳儀當局則將標售日產美其名為扶植民

營企業的發展；新設立的大公企業則受到當局百般的刁難與阻撓，標售的日資企業相當有限，發展情況則因經營者而各有差異。　　日本人在台灣苦心殖民經營50年，其所創造的財富則難以算計，遣返時每人只換得若干小行李，身上只准攜帶1千元的現金歸向日本，其在台領取的退職慰勞金、臨時賞與金與解散津貼無法攜回日本，巨額的財富則轉移到台灣人手中，不然就是在台灣社會消費掉。陳儀當局下令回存千圓券禁止流通一年，實則凍結台灣人的流動資產。回存銀行變成抵押品，當局規定給付年息2％，借款則需支付年息2.5％，從中剝削台灣人的財富。解凍後因通貨膨脹價值已減少一半，勤樸的台灣人將此資金投資創業，表現成為1947年製造業家數的突然增

加。　　二二八事件後，中國國民黨當局逐漸改善對台灣的經濟政策，但中國國共內戰爆發，不當的貨幣與匯率政策，使民營製造業的經營環境遭致摧毀，工廠不是倒閉、半停工，不然就是易手。直到幣制改革，切斷台灣與中國的匯兌關係，中斷台灣的中國的貿易依賴關係，擴增對日本與美國的貿易關係，民營製造業才獲得重生的契機。官業則只願將經營不善的企業標售民營，民間申請經營的官業則因實施土地改革而被迫中止。官方依法不應該經營製糖的輕工業，但卻收編成官營事業；理應經營煉鐵的重工業，但反而要標售與出租給民間經營。台灣糖業公司的民股呈請撥一砂糖廠民營，財經官僚則以「不論可開工者，或不能開工者，一律不能出讓」，國民黨的官營政策是否

代表公共利益，則不禁令人感到懷疑！　　中國國民黨當局實行的民營製造業政策，幾乎都是在應付當時的問題，並沒有一套有計畫的經濟政策。當局實施的補助與貸款政策、收購工礦業產品與工業配合供應軍事需求的政策，都是些短期性與臨時性的政策，實際發揮的功效有限。相反的，美援對穩定台灣通貨膨脹貢獻良多，只是外來統治的政權並未善盡將資源做合理分配，限制使用本地花生、芝麻等植物性的榨油業設廠，嚴重扭曲榨油業的發展。美援軍事資源，亦因當局未能有效推行軍工政策，使建設廳推行的民營工業配合軍需小組毫無成效可言，徒使民營業者大失所望。　　美援貸款民營製造業，部份亦是四年經濟計畫的一部份。一般工業貸款又分中型民營工業貸款與小

型民營工業貸款。工業計畫貸款從1951年開始，小型民營工業貸款則從1954年開始，中型民營工業貸款則從1960年才開始。綜合民營工業計畫與小型民營工業貸款觀察，就貸款家數分析，平均每年受貸家數約76.9家，全國民營製造業只有將近1％左右的工廠得到美援的貸款。貸款以1955年的1億8千餘萬最多，1953年約1千萬最少。美援貸款除1952年由新竹玻璃一家大型企業獨佔該業全部及較多的貸款外，其餘各大小型製造業幾乎都是或多或少得到部分貸款，獲貸企業並未呈現出「幾乎完全吸收該產業的美援貸款」的現象。1954年以前可說是由少數業別，尤其是紡織業與非金屬製造業獲得較多的貸款；1954年以後各業則是獲得多寡不

一的貸款，美援貸款民營製造業並未集中於某一產業類別。　　當局因土地改革而開放台灣水泥、台灣紙業、台灣工礦與台灣農林四間公司民營。1953年經濟部重估四間公司的資產，將資本額提高7-10倍；股票若根據1952年的市價重估，水泥、紙業、工礦與農林分別被高估4.32、3.33、3.7與3倍。而這被高估的佔數，也約略接近於1954年3月發行至當年6月，其盤價僅維持在面額的20％至30％之間。當局將四間公司股票做為補償地價，實際上並非有意要扶植民營企業的發展，故民營化後的產值並未增加。當局從中剝削小地主的利益，以做為補償統治機關財政赤字的一種手段。