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從「興利防弊」之觀點論金融監理制度之設計

為了解決合作金庫紓困貸款的問題，作者孫冀薇 這樣論述：

經濟學家對於金融監理制度之設計，可能使用經濟學的方法即嚴格的成本─收益分析，此種分析方法是數學計算量化的方式。但社會科學不能僅使用數學的方法來分析，尤其金融監理制度的選擇一元化或多元化制度是無法精確量化的，制度的設計涉及到社會價值判斷，要綜合考量該國的制度沿革、文化歷史背景、政府行政效率、金融市場穩定、消費者保護、制度的有效性及權責相符的責任機制等等，涉及的層面非常廣闊，本文試圖以法學分析的方法（比較法研究、法律經濟學分析、法律解釋、案例分析、歷史分析法）切入金融監理制度之設計，並考慮社會現況、綜合政治、經濟、法律跨領域研究金融監理制度之設計。本文與傳統經濟學者就金融監理制度之論述有不同的面

向，不僅是介紹各國金融監理制度，更進一步以「比較法分析」的方式，探討美、英、日、韓各國金融監理制度實際運作之優缺點；再以「歷史分析法」方式，比較分析各國金融監理制度形成的歷史因素，作為我國金融監理制度再設計的方向。所謂「歷史分析法」就是探討立法的沿革，在法學的研究上，法律制度的形成有其時代背景，有時是因應社會環境變遷所自行創設的新制度，有時是模仿先進民主國家制度，繼受他國的法律制度以應付未來社會的潮流。探究我國金融制度的立法沿革，西元1911年我國由君權國家（清朝）邁向民主國家，基礎民、刑法律制度是繼受大陸法系的德國法（成文法系）制定，至於商事法多是移植美國法律制度（英美法系，亦稱海洋法系）。

然而，德國是全能銀行制度的國家，實施此種制度的國家尚有日本、韓國、俄羅斯、法國、西班牙、印度尼西亞等，允許銀行與工商業交叉持股。德國的全能銀行占全國銀行的三分之二，全能銀行中根據各州法律成立的公有銀行（儲蓄性銀行），在德數量中最多，此類銀行的債權人受政府無限制擔保，此種銀行與我國的公股銀行類似。探究德國為何會有全能銀行及公有銀行制度，其實與德國就「市場經濟」所強調的是市場主體的社會性，在德國，描述經濟體系不是用「自由市場」(free market)一詞，而使用「社會市場」(德文Soziale marktwirtschaft，英文譯為social market)，強調社會與企業間的相互依賴，不禁

止銀行與工商業的聯營（全能銀行），以發揮銀行資源的充分效用，德國的公有銀行負有社會責任，在德國政黨政治成熟，國民普遍重紀律、守法治，政黨並無介入公有銀行經營的情況，金融監理制度有效地控制銀行風險，德國因工商業引發的銀行危機案例很少，所以是實施全能銀行制度成功的代表。反觀我國公股銀行制度，受德國「社會市場」觀念的影響，財政部是公股銀行的最大股東，公股營銀行的職員係公務員，一般社會大眾普遍認為「銀行是特許行業，有社會責任」，銀行不單以獲利為目的，有時需配合政府經濟政策，放款給較無資力的中小企業，扶植中小企業的發展，提升臺灣的競爭力，配合助解決問題金融機構。但臺灣早期特殊的政治環境黨政不分，政府以行

政指導金融放款，指派公股銀行的高層人事，作為政治酬庸的工具，濫用銀行的資源，導致公股銀行逾放比高居不下喪失競爭力，所以近年來倡導「公股銀行民營化」，陳水扁總統亦於93年10月20日提出「第二次金融改革」，計劃將公股銀行的數目減少（本文於第三章第一節中有諸多批判，不再贅述）。我國的金融體系是移植美國法規，只准分業經營，也就是銀行、證券及保險業不得跨業經營，而金融監理機關也是多元化的管理方式（即金融監理多元化制度）。美國對市場注重的是市場主體「個人權利的保護」，強調股東價值的觀念，在1999年GLB法案頒布前，銀行與證券分業經營，旨在保護自由市場及存款人和企業股東的個人利益。我國研究商業法規及經濟

學者多留學美國，受著美國市場主體「個人權利保護」的影響，認為銀行的經營應以「獲利」為前題，強調股東價值的保護，認為我國公股銀行受政府控制，為選舉或企業紓困為政治性放款，政黨分配銀行資源成為政治操弄的工具，因此有必要將「公股銀行民營化」。由前開「歷史分析法」可推知，我國金融體系受美國法規影響是「分業經營」，金融監理制度是多元化管理方式。至於「公股銀行」是受德國「社會市場」觀念影響，與德國全能銀行中之公有銀行制度相似。探究歷史的軌跡，德、日兩國在第二次世界大戰均為戰敗國，在採取「全能銀行」的制度下，銀行負有扶植經濟發展的社會責任，銀行與工商業聯營，致銀行資源充分應用。且歷史證明德、日兩國於戰敗後均

迅速發展為世界經濟強國，「全能銀行」及「社會市場」公有銀行制度對該國工商業的發展功不可沒。至於我國，民國38年國民黨政府戰敗遷都來臺灣，當時工商業尚未發展，銀行業受到政府嚴格管制，如同德、日戰敗國相同背景因素，我國公股銀行亦負有「社會責任」，不單以營利為目的，尚需扶植中小型企業經濟發展，對較無資力的中小企業融資放款，臺灣中小企業因此蓬勃發展，進而日益壯大成為世界代工廠，當時公股銀行對社會經濟發展有一定的貢獻，不容忽視。至於隨著臺灣政治逐漸開放，由戒嚴專治時代逐漸發展為民主時代，但民主政治制度尚未成熟、選舉賄賂、黑金政治層出不窮，公股銀行淪為政治酬庸及操弄的工具，逾放比高居不下喪失競爭力。隨時代

的演變，金融制度有變革的必要。金融政策關係著一國的經濟發展，我國的銀行業受到政府嚴格管制，金融機構的設立、利率的制定、銀行營業項目均有管制。就金融機構的設立而言，民國79年我國受國際金融放鬆管制浪潮影響，政府一次開放15家新銀行（民營）設立，放寬銀行分支機構的設立及銀行經營業務範圍，短短10年間，我國金融分支機構增加1800多家，造成銀行過度競爭，利潤薄弱，金融市場由過去寡佔市場進入完全競爭市場，此與美國銀行體系是高度分散，強調市場競爭、反托拉斯壟斷的金融環境相似。但臺灣金融市場規模太小，且銀行不具國際競爭力，金融市場開放的結果，銀行為爭取業績，降低授信條件，授信品質下滑，終於亞洲金融風暴後，

民國87年我國發生本土型金融風暴。銀行逾放比高居不下，民國89年適逢臺灣首次政黨輪替，就如同英國工黨取得政權從事金融大爆炸（big bang）改革，民進黨政府亦為大規模的金融改革，繼「二五八金融改革」成功降低金融機構逾放比後，又推出「第二次金融改革」方案，提出四大目標：「1、94年底促成三家金融機構市占率10%以上。2、94年底公股金融機構數目至少減為6家。3、95年底前國內14家金控公司家數必須減半。4、95年底前至少促成一家金融機構由外資經營或在國外上市。」。以政府的力量去干涉金融機構的數目，倍受學者及輿論的批評（本文第三章已詳述，不再贅言）。值得研究的是，我國政府對金融市場結構的政策，從

早期的嚴格管制，以公股銀行為金融市場主體（與德國公有銀行制度相似），發展至民國79年突然放鬆管制，開放15家新銀行設立，放寬銀行分支機構的設立，金融市場由寡占市場進入完全競爭市場（與美國金融市場的結構相類似）。對金融機構而言，獲利衰退成為艱困行業，但對整體經濟發展而言，臺灣產業因融資條件放寬，對我國電子代工產業的迅速成長功不可沒。民國93年政府提出「第二次金融改革」鼓勵銀行合併，企圖將金融市場結構導向「大而美」的寡占市場（與英國金融市場結構類似，英國是四大銀行所寡占）。近十餘年來，金融市場結構隨政府政策調整，忽而開放忽而緊縮，顯見我國政府仍擺脫不了「計劃經濟」的思維，市場規模仍受政府所控制，面

對「二次金改」後金融業將重新洗牌，產生新的金融市場結構，到底會如何影響我國的金融環境與社會發展？最後交由「時間」來解答，本文強調之重點是金融監理制度將如何配合金融市場結構之調整，重新計設以因應新的金融市場並規範新的金融秩序。本文以「中興銀行弊案」及「股市禿鷹案」為實例，以「案例分析」方法探討金融監理之必要性及現行金融監理制度運作之缺失。首先「中興銀行弊案」形成的原因，除大環境因政府一次開放15家新銀行設立，銀行在過度競爭之下成為完全競爭市場，獲利壓縮，銀行為求生存貸款條件放寬，中興銀行也對債信不佳的財團放款（亞世、禾豐、台鳳、台融、漢陽及榮周集團等）外；財務理論中「銀行股東有限責任衍生道德風險

」、「政府存款保險制度衍生道德風險」在中興銀行弊案中完全獲得印證；又中興銀行內部控制股東（王玉雲家族）政治色彩濃厚，弊案中隱含政治對金融秩序的影響，監理機關的獨立性被執政者政治力干預，「監理姑息」、「監理寬容」現象均在中興銀行弊案中顯現。由中興銀行弊案分析可知金融監理制度有其存在的必要，並且金融監理機關應設計為「獨立機關」。本文最後以「股市禿鷹案」分析該案對現行金融監理制度之衝擊，除檢討金融監督管理委員會（以下簡稱金管會）運作之缺失外，重點是如何再設計金融監理制度。然「股市禿鷹案」業經臺灣臺北地方院檢察署提起公訴，本文為求嚴謹引用該案起訴書犯罪事實全文。「股市禿鷹案」牽涉到全國最高金融檢查首長

金管會檢查局長李進誠涉嫌洩密以圖利「股市禿鷹集團」，在全案發生之過程中，金管會危機處理的能力受到質疑？首先，金管會主委誤解高檢署查黑中心檢察官於約談前的「拜會」行動，解讀為檢察官干預獨立機關的人事權，以致未在第一時間先暫時調整檢查局長至非主管職務，並宣示金管會「絕不護短，靜待司法調查」，進而喪失「股市禿鷹案」危機處理的先機。其次，金管會誤解「準司法調查權」的定義，於94年7月1日舉行成立「獵鷹專案小組」記者會，「金管會化被動為主動，與查黑中心比賽，看誰先把真正的禿鷹找出來」，被媒體批評的「仙拼仙」的鬧劇。會中宣示不與高檢署查黑中合作，會請其他檢調單位協助「獵鷹專案小組」調查動作。此舉突顯出金管

會對本身定位及「準司法調查權制度」的誤解，分述理由如下：一、金管會是金融監理機關不是司法機關，無司法調查權。犯罪之偵查主體依刑事訴訟法規定是「檢察官」。二、金管會宣示與查黑中心各自偵辦禿鷹案，是資源重疊浪費公帑。三、金會是「協助」司法機關偵辦金弊案的角色，檢察機關為求訴訟經濟，同一案件由繫屬在先的檢察官偵辦，事實上不可能有他檢調單位協助「獵鷹專案小組」偵辦禿鷹案。四、金管會就「準司法調查權」行使，前題依金管會組織法第5條第4款規定僅限於「金融弊案」，且必須遵守刑事訴訟法及金管會組織法規定之程序。1、先報請檢察官許可。2、向該管法院聲請搜索票。3、會同司法警察實施搜索。金融監理的目的是「預防」金

融弊案的發生，不是「訴追」金融犯罪為目的，其與司法機關的權責須劃分清楚。金管會就處理檢查局長李進誠的人事案反覆不定，初期竟將機關公信力與涉案的檢查局長結合在一起，徒令金管會的公信力跌落谷底，這也是金管會危機處理不妥適之處。本文分析「股市禿鷹案」的實例，檢討現行金融監理制度之缺失，作為未來制度改進的方向。行政院金融監督管理委員會組織法規定，該會主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及業務檢查，集金融政策權及金融監理權於一身，頗有單一超級監理機關的身影（我國央行及農委會亦有金融監理權，金管會並非單一金融監理機關）。金管會甫於93年7月1日成立，將原屬中央銀行及財政部的金融監理業務納入職掌，成立

之初「制度轉換成本」非常高，金管會的委員們均來自業界，難以容入金融監理文化及官僚體系，導致行政效率不彰，人事任用倍受爭議。且金管會因缺少「監理競爭」，產生「監理過當」現象，導致權利膨脹侵犯其他機關之職權。以金管會檢查局為例，查檢局是全國最高金融檢查單位，檢查局長應領導金融查檢政策實施，重視金融機構間存在重要差異，以銀行監理為例，監理者應重視與銀行一起合作地、非公開地解決問題。透過定期檢查與持續性的監理溝通，銀行業往往與銀行監理者形成良好的互動關係，雙方可以透過溝通協調解決分歧。保險業與保險監管者之間的監理環境也與銀行類似。但是證券監理者的監理方式與銀行、保險監理者不同。證券監管者對證券發行機構

沒有持續性的監督檢查，而是強調信息披露和市場自律。為確保被監理機構遵守證券交易法規定，證券監督者往往使用激烈的手段處罰不當的行為人，遏止不法。因此，證券監理機構習慣採用嚴格的執法措施，這與銀行監理者採道德勸說方式不同。因為前檢查局長是由檢察官轉任，未具備金融監理之專業知識，以檢察官偵辦金融弊案的思維，將檢查局定位為「金融警察」，以檢查局長親自約談聯電曹興誠、國票金融林華德，將光環集中在個人身上，未將權力分工制度化。甚至決議將所有檢調單位向證交所函調之資料，均先由檢查局長親自核閱再行發文（檢察官偵查中之案件，基於司法獨立，任何人均不得過問或核閱資料），前檢查局長擔任過檢察官之經歷，核閱檢察官所調

閱之交易資料，就不難得知檢調單位在偵辦哪一家公司的案件。前檢查局長著重證券監理方式使用激烈手段、採嚴格執法方式為金融查檢，所以將檢查局定位為金融警察，而忽略佔金融市場百分之七十的銀行、保險金融監理業務，應是「輔導重於檢查，協助先於干預」。故金管會在選用檢查局長人選時，應重視金融監理專業而不是偵辦金融弊案之專業，金管會就檢查局長人選所付出的「制度轉換成本」代價極高。透過法學「案例分析」方法論金融監理制度的設計，與傳統經濟學者以成本─效益分析方式不同。本文由「中興銀行弊案」分析得知，在政治透明度不佳，政治制衡及約束不彰的發展中國家，監理機構的獨立性會受政治力干預，因為執政者任何干預、侵犯監理獨立性

的決策政治成本不高，於是產生「監理姑息」及「監理寬容」現象。中興銀行弊案發生的背景為國民黨執政時期，當時臺灣政黨從未輪替過，國民黨執政時期黨政不分、黑金政治嚴重，任何侵犯監理獨立性的決策成本不高，且可以避免立即面臨的金融問題及相關官員因此辭職負責的後果。金融監理機關對中興銀行之監理姑息與寬容，終於導致重大金融犯罪發生（中興銀弊案尚在司法偵查及審理中）、並由政府以全體納稅人的錢成立「行政院重建基金」（RTC）委託中央存保公司處理中興銀行負債，引導中興銀行於94年3月19日退出市場。故由「中興銀行弊案」分析，金融監理機關必須有其「獨立性」，以避免政治力不當干預金融監理業務，導致金融問題嚴重處理成本

過高，損害全體國民的利益。我國將行政院金融監督管理委員定位為「獨立機構」是正確的設計，但金管會應為單純的「金融監理機關」，不應有「金融政策權」，就95年1月11日立法院朝野協商行政院組織法，劉憶如委員提案刪除財政部之金融政策權，而金融政策權仍留在金管會，筆者深表遺憾。本文再以「比較法研究」分析各國金融政策權之劃分，施實金融監理一元化制度的英國、韓國金融監理機關均無金融政策權，僅日本的金融廳有金融法案制定權，日本的金融監理制度與我國現行制度最類似。然而任何金融政策制定均關係著公共利益，要廣納各方意見、配合行政院施政方針，並接受立法院監督呈現多元化的融合。若政策制定不當損及公共利益時，相關機關首長

應辭職負起政治責任，故金融政策權應劃歸財政部職掌，以落實「權力分立」及「責任政治」原則。此與中央銀行的貨幣政策權不同，因貨幣政策權是涉及專業的判斷，與公眾的利益較無關連，此與金融政策權涉及公共利益需受民意監督，不可相提併論。故我國將金管會定位為獨立機關，主要負責提供監理性、管制性、裁決性或調查性之公共任務，不宜負責政策制定或政策協調統合之功能，故行政院組織法修正草案重新將「金融政策權」調整由財政部職掌。再就「股市禿鷹案」分析得知，我國金管會的危機處理過程不夠嚴謹，對「準司法調查權」及與司法機關權限之劃分認知有誤。金管會委員們與官僚體系的金檢官員養成背景不同，以致於無法融入原來之金融監理文化，造

成行政效率不彰，產生「制度轉換成本」過高 。又金管會缺乏「監理競爭」，有「監理過當」及「權力集中」於檢查局長一人形成「獨裁」現象，並且將檢查權不當擴張侵犯司法偵查權限。因金管會定位為「獨立機關」，「股市禿鷹案」爆發後，因為「獨立機關」人事權獨立，行政院院長對金管會處理檢查局長人事案基本上均予以尊重，未明白表示意見，但卻以暗示性的用語，希望金管會主委能洞察社會大眾的期待，結果相互猜測對方的真意，導致金管會危機處理過程反覆不一，讓政府公權力盡失。金管會前檢查局長涉嫌「股市禿鷹案」遭檢察機關起訴，被媒體批評金管會主委識人不明、監督不周、用人不當、控管不嚴，且危機處理不當，致金管會公信力折損，立法委員

聯署及社會輿論要求金管會主委、副主委辭職負責，但因金管會委員有任期保障，突顯我國金融監理制度不受民意機關及社會輿論的約束與制衡。為避免再次發生類似的情況，故透過制度的設計，明確安排金管會的責任機制，以符合權責相符的責任政治。