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論我國監聽制度設計之源起、演化及未來─以電話監聽為中心

為了解決易付卡是什麼的問題，作者朱敏信 這樣論述：

1.本文以兩個問題：「為什麼會這樣？」以及「可能會怎樣？」貫穿全文。 2.藉由提出「為什麼會這樣？」這個問題，本文得出了以下的成果。 我們的頭一個問題是：現行的通訊保障及監察法，為什麼就正好在民國七十九年間展開它漫長的立法過程呢？而在對於當時社會環境及歷史進行檢視之後，我們認為，並不是偵辦刑案的需要，催生了這部法律，事實上，通訊保障及監察法真正的助產士，是台灣政治史上一個重要的事件：國民黨在民國七十九年的「二月政爭」。 接下來的問題是：是什麼原因形塑了通訊保障及監察法最初的面貌呢？有趣的是，在監聽行之有年，人民早已深

受其苦的台灣，答案卻有點出乎意料：是外國立法例的參考及翻譯形塑了整部立法草案的最初面貌，至於我國長久以來，或明或暗的實際運作及需要，對於立法草案最初面貌的形成，卻幾乎沒有任何的影響。 另一個令人感到奇怪的問題是，同樣是針對監聽的立法草案，司法院的刑事訴訟法修正草案中，有關監聽的部分，研議了近四年才宣告完成。然而，法務部的「通訊監察法」草案，卻僅僅花了年餘的時間，就研擬完成，這是為什麼呢？我們解釋是：由曾在「二月政爭」期間飽受監聽之苦的郝柏村先生擔任閣揆，對於監聽立法的推動，當然是益形積極。此外，另一個必須加速立法的壓力，則來自於當時民眾希望郝柏村院長的「治安內閣」，

能夠儘速改善當時台灣日趨惡化的治安狀況，以及利用監聽等新型偵查犯罪手段，來處理日趨多樣化犯罪類型的期待。 接下來，我們用了很長的篇幅，來解決這樣一個問題：為什麼通訊保障及監察法會是現在這個樣子？而為了回答這個問題，我們按照時間順序，逐次地回顧了立法院各次審查會中的重要議題，例如究竟有多少政府單位具有監聽能力、警調雙方爭奪監聽作業權的爭議、「緊急執行」的翻案等等，希望藉此瞭解，立法過程中各種曾發生過影響，並形塑這部法律最終面貌的實際因素。此外，我們也回顧了當時實際發揮規範監聽工作功能的「檢察機關實施通訊監察應行注意要點」，看看現實環境是如何決定它的面貌，它是如何影響執

法人員以及被監聽者的行為，而這些人又是如何應付這部要點所帶來的影響，甚至如何反過來改變這部要點，而他們之間的交互影響，又是如何影響了通訊保障及監察法的最終面貌。 而為了解釋通訊保障及監察法為何能在民國八十八年間順利立法通過，我們談到了民眾希望以刑罰遏止私人竊聽的需要，以及由於電信市場開放，使得執法者急需民營業者配合監聽作業的困境，而這兩者的結合，成為通訊保障及監察法立法通過的臨門一腳。 在面對著由「檢察機關實施通訊監察應行注意要點」以及「通訊保障及監察法」所塑造出來的制度環境時，所有受到影響的人們，都會逐漸地去適應這個制度，而電信市場的開

放、電信新科技的發展以及人們刻意的迴避，更是讓監聽法制與犯罪者之間的鬥爭，成了不折不扣的愛麗絲世界！ 接下來，我們提出了這個問題：為什麼重重的法定要件無法有效約束警調人員？我們的看法是，首先，由於監聽的決策過程，在本質上是一個資訊傳遞的過程，而由於資訊傳遞過程中不可避免地會有所減損，因此，傳遞到檢察官手中的資訊，絕對會比警調手中的資訊要少，也因此，檢方無可避免地會處於資訊的劣勢，因此也無法藉由法定要件來有效約束警調的行為。其次，由於資訊的不對稱，加上欠缺其他的資訊管道，使得檢察官無從驗證警調提供信息的真偽，只能任憑環境的具體因素迫使其傾向核發通訊監察書，也因此，使得

法定要件約束警調行為的功能近乎完全喪失。 此外，我們也回答了這個問題：為什麼檢察官傾向核發通訊監察書？這首先是因為，法定要件過於模糊，因而喪失了約束檢察官決策的功能。其次，由於刻意設計的中立環境，雖然排除了部分可能影響檢察官決策的因素，但也同時讓具體環境中的其他因素，開始趁隙而入並影響決策，而這皆使得檢察官的決策系統性地傾向核發通訊監察書。 最後，為了解釋為什麼因監聽而破案的比例會如此的低，我們更提出了監聽的決策是長期的預測，本質上就極易出錯這個看法。 3.透過另一個問題：「可能會怎樣？」我們推論出各種修法選擇所可能引

發的效應。 我們首先談到了所謂的「令狀原則」，也就是將法官納入決策程序的修法建議。我們認為，由於資訊不對稱等問題仍然存在，因此，將法官納入決策程序，並不會帶來太大的改變。至於原本對於法官中立的期待，也因為具體環境中的種種現實因素，使得法官會如同檢察官一般傾向於核發通訊監察書。此外，中立的制度設計，切斷了決策結果與法官的關係，也因此削弱了法官追求正確決策的誘因。其次，在我國法官普遍不受人民信任的狀態下，將法官納入本已備受質疑的監聽決策程序，將使得原本就已相當脆弱的法官威信，受到更進一步地遭到斲傷。再者，將法官納入決策程序，代表著參與決策人數的增加，而這將導致所有的參與

人都會降低投入的心力，以及事後追究責任的困難。最後，將法官納入決策過程的令一個可能效應是，由於決策障礙的提高，將可能導致監聽聲請件數隨之減少。 另一個常見的修法建議是所謂的「國會監督」，不過，由於資訊不對稱的存在，國會監督的功能將十分有限。不過，一旦我們將國會監督機制引入通訊保障及監察法當中，真正的正面效應，或許並不是所謂的監督審查功能，而是使得媒體、國會及大眾，對於監聽制度，能夠形成制度性的持續關注。 要求監聽聲請者必須在執行監聽後，將所有監聽內容寫成譯文，這同樣也是一個可能的修法選擇。一旦採取了這個修法選擇，不但可以藉由痛苦的譯寫工作

，使得潛在的聲請者能在聲請前，更審慎地評估監聽的利弊得失；更可以使得警調等監聽聲請者有足夠的動力，時時去關心先前的預測與實際監聽結果的差距，一旦從監聽所得的內容發現已無監聽的必要時，警調也才有動力去自行停止監聽，以避免往後多餘的譯寫工作，而這也同時避免了往後無謂的隱私權侵害。此外，藉由這個修法選擇，提高了監聽所必須付出的代價，也因此可以讓監聽決策者能夠篩選出那些可以從監聽獲得龐大利益的聲請者。 不過，這個修法選擇也可能會帶來許多副作用，例如，許多通不過這道篩選機制的監聽，將會進入我們更難控制的其他管道。此外，由於譯寫所有監聽內容的工作相當費時費力，在第一線執法人員時

間有限的狀況下，就可能會形成譯寫工作的分工。而為了要減少譯寫工作的份量，警調甚至還可能會直接洗去或隱藏部分錄音內容。 將監聽機房統一遷移至地檢署，是另一個曾出現的修法建議，不過，本文認為，如果將監聽設備移至地檢署，只會讓懷疑的眼睛，由警調轉移至檢方的身上，這會使得檢方的威信受到大幅的影響。而另一個可能的效應是，原本存在於警調之間的互相監督機制，將會受到徹底的破壞。 至於製作詳實監聽記錄的修法建議，則也因為資訊不對稱的關係，使得其功能大打折扣。 此外，也有學者認為我國應修法，使電信業者或公正第三人於司法警察機關執

行監聽時在場。不過一旦將這個建議放在現實的環境中檢視，這個建議不切實際的缺點也就暴露無遺。 最後，我們認為，電信公司可以充當政府機關之外，另一個獨立的外部資訊來源。而其所提供的通聯記錄，將會有助於驗證以往我們無從辨認真偽的官方資料。