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國立臺灣大學 法律學研究所 王仁宏所指導 李俊瑩的 我國公營事業民化之檢討與法制變革重點建議 (1999),提出證券投資信託基金之私募採下列何項制度關鍵因素是什麼,來自於公營事業、民營化、私有化、企業化、經營權、全民釋股。
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我國公營事業民化之檢討與法制變革重點建議
為了解決證券投資信託基金之私募採下列何項制度 的問題,作者李俊瑩 這樣論述:
一、 民營化政策調整 我國民營化政策,在主管機關「挽救營運不良事業」、「減輕政府財政負擔」、「謀求繼續掌控公營事業資源」等政策目的指導下,出現「大批公營事業於短期內執行移轉民營」及「移轉民營方式侷限於『出售股權』、『出售資產』兩種方式」等主要特色作法。這樣的政策特色,雖然具有迅速大量完成民營化、增加國庫收入、徹底擺脫「公營」身份以排除法規限制等優點,但是在八十三年五月至八十八年十二月,將近五年半時間中,實際完成二十五家公營事業單位移轉民營後證實,大量公營事業股票於短期內釋出,受限於資本市場胃納量,已使公股股價下跌,不僅使國庫收入減少,更使得民間資金的認股意願低落,而承銷商
竟藉此以洽商特定人方式將國營事業移轉給特定財團,落人民營化已形成「財團化」之口實,形成民營化之重大缺失;而使私人所有權、效率與競爭間必然存有正向關係之理論,於實證研究中備受質疑,我國現今僅有的「出售股權」與「出售資產」兩種移轉民營方式,除了令公有財產因貿然出售,而造成國家資產之永久喪失外,已無法達成提昇公營事業經營效率的預期效果;因此,現行的民營化政策實已面臨必須適時修正的強烈壓力。 以「減少政府干預」、「提昇經濟資源運用效率」為內涵的民營化政策,在發揮公營事業經濟效能,提昇全民生活福祉之功能上,有堅強的學理及實務的論證基礎,其正當性無庸置疑;所以,為確保我國公營事業經營效
率能顯著改善,防止公有財產不當流失,以符合促進全民福祉提昇之最終目標,本文認為,民營化本身並不是目的,而只是提昇公營事業營運效率的手段,不應淪為為民營化而民營化的政策窠臼中;因此,現行「短期內大量移轉民營」之政策,必須加以修正,不需一味急著將大多數公營事業於短期內移轉民營,而應以循序漸進、適時適量之方式,在適當時機,以適當價格、適當數量將公營事業移轉民營,如此不僅不會對資本市場造成衝擊,公股價格可以維持,艱困公營事業也才有時間在改善營運狀況後,再評估是否移轉民營。 其次,現行有限的「出售股權、出售資產」移轉民營方式,已顯狹隘;民營化政策應由以往的「完全偏重出售財產」方式,修
正為:公營事業之民營化應與公營事業之企業化同等重要,如同一位主管機關之決策官員所表示:「今後國營事業民營化政策執行方向,應如同穿著衣服改衣服一般」,即指出民營化政策應著重於公營事業的企業化改革、提昇經營效率,再處理出售資產移轉民營的政策改革方向。 而民營化政策的重新擬定,除主管機關之政策宣示與實際執行步驟的改變外,雖尚需配合法令規章之制訂與修正,方能落實;不過,主管機關秉持的政策理念,仍居於指引民營化政策方向的關鍵地位,是改革我國公營事業民營化法制所必先處理的首要部份。 二、 民營化法制變革 民營化政策既已強調「公營事業企業化經營能力
應與移轉民營並重」之立場,所以,如何配合政策,在法律制度上落實「提昇公營事業企業化經營能力」之目標,即是本文民營化法制變革的重點。 (一) 鬆綁公營事業管理法制 由於公營事業在營運、採購、人事、預算等項,均為公營事業管理法規之重重規範,所受限制遠較一般民營企業嚴格,因而影響公營事業企業化之經營能力,造成眾所詬病之營運效率不彰現象;為解決此問題,傳統民營化政策是以出售公營事業公股股權、出售公有資產,去除公營事業之「公營」身份後,即當然擺脫各種公營事業管理法令之方式處理,頗為迂迴,而且以出售、賣斷方式為之,公有財產有不當流失之風險。
因此,本文主張,在不改變公營事業資產歸屬狀態之情況下,應比照外國法例及「公營金融機構管理條例草案」之模式,修正國營事業管理法,直接以立法方式,排除公營事業所受不當之法規限制:在營運方面,賦予公營事業董事會高度的經營自主權,排除主管機關對業務執行的廣泛監督;在採購方面,公營事業董事會可以自訂採購規則,依商業性考量來執行採購,排除政府採購法之適用,而審計機關只能於事後就採購程序為審計;在人事方面,賦予公營事業董事會高度人事自主權,解除從業人員之公務員身份,人員進用、薪給,均可彈性運用;在預算方面,除需國庫提供資金之情形及事業盈餘,仍須由主管機關編列預算外,主管機關只能就董事會編列之「繳庫盈
餘數」預算為審核,代替預算細項的逐一審理,而公營事業之決算,其有股東會者,經股東會承認後即為確定,其無股東會者,經董事會決議及監察人審核後即為確定,並均應送管理機關備查。經由管理法令的鬆綁,儘量使公營事業之營運管理,與一般民營企業相同,回歸公司法制規範,而有相似的企業化經營條件。 另外,配合公營事業管理法令之鬆綁,亦必須同時強化公有股權及公股代表人之管理制度,以發揮保障公股權益之作用;除注重專業能力資格,慎選公股代表人外,並建議課公股代表「注意義務、忠實義務」、賠償責任及賦予公股代表與其責任相當之報酬請求權,使公股代表在能力與責任、責任與報酬上,均獲得相應的對待;再者,因行
政機關長期習於「依法行政」、「避免圖利他人」之保守思考模式,實不適宜處處以「商業獲利」為考量之公營事業監督管理工作,所以,為強化公營事業「企業化經營」之色彩,建議成立國有控股公司,取代主管機關原對公營事業之直接監督管理職能。 (二) 公營事業移轉民營方式之變革 現行公營事業民營化法制,將民營化方式限定在出售公營事業股權及資產上,而未對提昇公營事業資產利用及經營效率之具體作法多所著墨。因此,本文針對改善公營事業個別資產利用效率部份,提出土地租賃、設定地上權、合建、委託管理、委託經營、聯合開發、土地信託、設立合資事業等模式;另對於提昇公營事業整體
經營效率部份,建議採用委任經營、租賃全部營業、委外承包(Contracting-out)、公辦民營及合作經營等模式,作為「提昇公營事業營運效率」之民營化方式。 而在具體法制修訂上,綜合第四章之討論,本文建議,於公營事業移轉民營條例修正草案中,於移轉民營方式部份,增訂第六條之一第一項「改善公營事業營運效率方式」之規定:「公營事業移轉民營前,為改善個別資產利用效率及提昇整體營運效率,由公營事業採下列方式辦理,不受國有財產法第二十八條之限制:(1)土地租賃、(2)設定地上權、(3)合建、(4)委託管理、(5)委託經營、(6)聯合開發、(7)土地信託、(8)設立合資事業、(9)委任
經營、(10)租賃全部營業、(11)委外承包、(12)公辦民營、(13)合作經營」。增訂第六條之一第二項:「公營事業改善個別資產利用及提昇整體營運卓有成效者,除經行政院核定者外,應暫停執行移轉民營」。舉例而言,台機公司鋼品廠、船舶廠或中興紙業公司等本業營運困難,卻擁有龐大土地資源之公營事業,與其讓民間業者假借承接本業經營之名義,低價購得整廠財產或全部股權(因虧損累累,此類公營事業之淨值均不高),再將本業結束,轉型為土地開發業,並獲取鉅額土地開發利潤,不如由台機公司或中興紙業公司,依上述方式中評估後之最適當者,自行經營開發土地資源,或委由土地開發專業人士、機構來代為處理,而由公營事業自己享有土地
開發利益,並避免土地資源流為民間財團之禁臠;而且,如公營事業開發資源、改善經營效率得宜,即可增益國庫收入,暫緩移轉民營之執行。此外,為配合公營事業管理法制之鬆綁,本文建議,應於「國營事業管理法修正草案」(建議應修正為「公營事業管理法」)中,增訂:「公營事業公用及非公用財產之使用、收益、處分,應經董事會決議後行之,不受國有財產法第二十八條之限制」之規定,如此,對於營運績效低落,未被排訂為移轉民營事業之艱困公營事業,亦可直接適用本規定,以土地租賃、地上權設定…公辦民營、合作經營等使用、收益、處分之方式,具體的提昇該公營事業個別資產利用及整體經營效率,以平衡公司組織及非公司組織公營事業資產利用效率之
發展。另,配合公營事業董事會職權之加重,公股代表董事、監察人之遴選、監督、考核將更顯重要,本文建議設立「公股代表董事、監察人之遴選委員會」,獨立於行政機關外來執行選派優秀人才之任務。 此外,在改善財團以不當方式,藉由釋股過程介入民營化公司營運之現象方面,本文建議,在釋股方式上,應堅持向不特定社會大眾釋股之原則,以達財富平均分配之效果,尤其不應再以經行政院核定即可例外地洽商特定人出售股權,而方便財團以蒐集股東會委託書方式,入主民營後之公司,此外,甚至應賦予全民釋股制度更社會性之功能,在釋股對象上,以低所得國民優先,並配合分期付款、融資貸款等方式,鼓勵國民持股,使國民均能分享公
營事業營運發展的成果,扭轉一般民眾對國營事業民營化政策獨厚財團、不照顧弱勢人民的觀點,以爭取全民對民營化政策之支持。最後,在員工權益保障上,本文建議,應淡化現行全部以發放現金為主的補償制度,打破僅以年資、薪資計算補償額度的齊頭式平等模式,改依事業及從業人員特性,以個別協商、彈性調整方式處理員工權益補償問題;區分留用人員與離職員工之年資結算模式,並加重民營業者承擔留用人員之退休金給付責任,使政府不需再對留用人員負責給付全額年資結算金,而改以按年資比例與民營業者比例分攤,及擔保退休人員之退休金支領權利之方式處理;其次,將員工權益損失之補償,適度以發放公營事業股權代替、建立民營化過程中勞資雙方以團體
協約方式保障勞方權益之協商制度、加強從業人員職業訓練及建立員工持股信託制度、保障勞工參與事業經營權利等項,皆是可進一步保障員工權益的有效方式。 針對公營事業之個別狀況,評估、提供最恰當之民營化方式,並非本文討論之重點;本文之重點,是企圖在傳統的「出售股權」、「出售資產」方式外,以一般性觀點,提出各種足以改善「公營事業資源利用」、「公營事業經營效率」的法律制度與模式,使公營事業經營企業化之方式,能在公營事業民營化相關法制中落實;至於具體的民營化個案,應依其本身之條件、特性、需要,適用或兼用前述各種移轉民營及提昇經營效率之方式,使公營事業對全民利益之提昇,做出最大的貢獻。
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