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從經濟觀點論支付、結算與清算法制

為了解決聯合信用卡中心特約商店的問題，作者林育廷 這樣論述：

一、概述檢視我國支付法制，可發現我國現階段對支付體系之規範可謂雜亂無章，僅有對票據流通關係中相關問題之規範尚稱完整，餘如信用卡之使用、帳戶連結類支付工具，如金融卡、簽帳卡、電子資金移轉等，要非僅有不具法律效力之模範契約範本以為參考，抑或毫無規範，單以金融機構單方擬定之定型化契約約束當事人間權利義務關係。然支付系統本身即為一設計精密繁雜之制度，參與當事人眾多，彼此間法律關係盤根錯節，所使用支付工具更因技術之進步、交易之複雜，更顯其內涵之多樣性與豐富性，相關法制規範如何建立實為千頭萬緒。再者，近年國際上或主要先進國家在有關支付系統之討論上，主要重點已逐漸自交易當事人之損失責任分配，轉移至對整個付

款制度效率、安全、市場競爭之討論；檢視範圍由支付工具交易面延伸至更上游的結算與清算，嘗試從成本效益分析的角度，討論如何使整個經濟體的付款制度更具有效率，並促進支付系統之良性競爭。對於與支付系統相關之法律問題討論，也從過去偏重於損失責任之分配與使用者保護等支付工具交易面之問題，擴及對系統參與者法律地位與彼此權利義務關係討論，檢視整體支付系統之費用結構與是否有妨礙競爭之情形。是以，檢視我國支付體系之立法，應自宏觀角度視之，以整體支付系統為觀察對象，思考我國支付法制建立應採行之立法模式與立法架構。先就我國支付立法究應採取何種模式，即有不同考量。如本文第三章前言所述，有關國家支付體系法制之光譜分佈，極

左與極右分別代表對支付系統監理之二種極端態度。極左端採取完整而嚴謹之規範，以國家法律詳細規範支付工具使用之權利和義務，美國即為著例；極右端則放棄以政府公權力介入之法律規範，委由市場機制之有效運作以達到支付體系之平衡，並由參與者之契約規範私人提供或使用支付工具之法律關係，我國現階段應較接近此類型之監理安排。重新思考我國支付立法建構之始，首需面臨之難題即為我國支付立法應採無為而治，相信市場運作機制會自我形塑最適合之發展環境；抑或應向光譜左端靠攏，考量緊中帶鬆之規範模式，以明文立法架構清楚明確之法制環境，並透過政策工具容留因應技術發展之適當彈性。再就我國支付立法究應定於一尊，以單一立法統整支付體系各

階段，及不同支付工具運用所衍生法律問題，合併規範，抑或因支付體系之參與者不同、所使用工具不同而分別規範；二種模式皆利弊互見，各有所長，但亦各有缺點。支付法之立法若定於一綱，雖可收畢其功於一役之功效，且亦不致生法規間相互掣肘扞挌之虞；然不同支付階段之關切重點與主要議題有所不同，如：結算、清算階段參與者皆為機構當事人，較無議價能力不對稱之問題，且支付結算、清算與國家金融秩序及貨幣政策緊密相關，相關規範應首重系統有效運作與安全穩定；然消費支付工具之使用，面臨當事人間經濟實力與締約能力懸殊之不對稱，立法上應偏重於弱勢當事人權益之維持，且尚須考量支付工具多應用一般消費交易，流通性與便利性之要求又不容忽視

。苟將所有與支付相關議題冶於一爐，以單一立法共同規範，除無法彰顯支付各不同階段所面臨問題之差異性及不同風險外，對於不同支付工具所衍生問題亦無法細緻處理。然若就所有支付工具單獨一一立法，個別具體規範，亦不免其弊。一則，若單一支付系統涉及不同支付工具運用時，不同規範間如何協調，或生見樹不見林之虞；美國支付工具相關規範中，就相類似支付工具，卻因適用不同法律產生差異甚大之責任差距，以致消費者使用上無所適從，衍生諸多爭議之殷鑑不遠；再者，過於具體而微之細緻規範亦不免有掛一漏萬之虞，且法規制訂往往落後於技術發展，個別精細之立法非僅缺乏整合性之統籌，且過於具體之規範亦無法因應技術快速進步。管見以為對支付體系

法制之建構應區分不同階段而論。就主管機關之權限安排，本文建議採分層監理；亦即對於結算、清算等屬於支付系統運作之規範與監理，應劃歸央行監理；而有關支付工具交易應屬銀行金融商品或服務之提供，宜劃歸金管會監理範圍。就規範模式上，關於支付系統結算與清算之規範，因服務提供者與使用者皆為機構參與人，其無論經濟實力、資訊取得能力或風險管理容量並無顯著差距；且雙方議價能力相當，其中權利義務關係之界定無需政府公權力過度介入，反應容留隨市場機制與技術進步發展之空間，應偏向光譜右端之設計，亦即採干預度較小之規範制度；於適當監理下，允許系統參與者透過規約章程規範彼此權利義務關係，然應保留主管機關得適度介入規範之權限。

再就支付工具之使用階段，因交易相對人為金融機構與一般消費者，其經濟實力與議價能力懸殊，為保障弱勢消費者之權益，則應透過明確立法規範支付工具之使用關係。綜上，筆者以為，對支付系統與支付工具使用之分層規範與監理，應為本文建構支付法制之首要原則。二、研究範圍與研究方法就支付體系金融監理法制之研究，本文主要以廣義之整體支付監理政策方向與規範架構設計為經，對市場上多樣化支付工具之檢視與使用所衍生相關法律爭議，及其間支付交易態樣上之差異是否影響立法設計之檢視為緯，並以主要國家立法例為檢視平台，以支付系統之法制架構與監理安排為研究對象，提出我國支付體系之監理政策與立法規範藍圖，以為往後監理與立法上之參酌。本

文主要採用文獻回顧與分析、比較法研究與法律經濟分析等研究方法，共分九章論述：首章概述本文之研究動機、研究目的、所採行之研究方法及主要研究範圍。第二章主要為基本概念之說明，與經濟體中主要使用支付工具之說明分析。著眼於實務或學說關於支付工具交易之相關討論，多與現實運作流程與交易架構有所扞挌；是以本章首為對支付系統架構之討論與分析；另外，本文關於支付工具之分類，依其獨特且具有不可替代性之重要特質，將支付工具分為票據、信用卡、與帳戶連結之支付工具及電子錢等四大類別。第三章為支付法制之基本原則討論與分析以作為本研究主要之理論基礎。主要討論關於支付體系所涉及相關議題之法律經濟分析與政策分析；最後並嘗試建立

支付法制之基本原則小結本章討論。第四章為外國立法例之借鏡。鑑於美、澳之支付規範較為完整細緻，為目前國際上支付規範之主要討論比較樣本，是以本文以美國、澳洲為主要立法例參考，旁及中國與英國等其他國家；另外支付體系規範中，國際組織之建議與準則向有舉足輕重地位，故本文亦包括國際清算銀行下支付與清算監督委員會與歐盟所公佈之相關政策報告與建議。第五章主要為我國支付關於支付體系之監理安排與相關規範之討論與檢討。首先針對相關規範進行介紹評論，次則檢討我國支付系統規範與監理安排之缺失，包括：主管機關監理爭議、規範方式與法律責任之歧異，即因此所造成支付市場參與者與使用者適用上之無所適從。第六章為支付法之規範形式與

範圍研究。首先在前文相關討論基礎上，嘗試形塑我國支付法制之立法架構，首先提出對支付體系分層監理、分層規範之本文見解；繼之為個別原則性議題之討論，首先為主管機關之監理安排、應採行之規範模式，及立法應納入之主要規範議題。其後為分層規範架構下之個別立法建議。第七章係關於支付系統之監理與相關規範討論。首先討論中央行監理支付系統之監理權限與相關安排之法制設計；再者，鑑於近幾年世界各國均將支付體系涉及妨礙市場競爭及效力之運作安排列為檢視重點；是以，筆者於支付系統之監理與相關規範討論中，將特別著重於此一議題之研究，並以澳洲準備銀行近年來對信用卡支付體系改革為基礎，檢視國內支付體系是否存有前述競爭法相關弊端。

第八章討論支付工具規範之主要議題研究；本章討論並不涵蓋票據法之討論，僅限縮於本文所提出針對由金融機構參與提供、涉及資訊科技與現代技術支付工具之使用規範，就其中重要議題與原則提出討論，然筆者不擬於有限之篇幅內再探討關於支付交易立法具體細緻之完整內容。本文嘗試建立以資訊揭露為核心、並在相關法律責任界定上引進關於系統責任論與優勢風險承擔原則之內涵，並採與其他法律文獻不同之觀點，從效率觀點談損失責任分擔；支付工具使用者個人財務資料之保障亦納入本章討論範疇。第九章則綜合前述八章之相關爭點與討論，提出我國支付體系完整法制架構之建議。為我國支付體系建構一套適合之監理與規範架構，以進一步為促進我國支付系統之競

爭與發展，形塑一個安全有效率之法制環境，以竟全功。三、研究結論（一）主管機關關於我國支付體系之監理安排，本文建議採分層監理，亦即對於支付系統之規範與監理應劃歸央行監理，而有關支付工具應屬銀行金融商品或服務之提供，宜劃歸金管會監理範圍。按本文有關中央銀行與銀行體系之相關討論，可見二者於支付體系中所扮演不同角色與功能。綜上，依中央銀行對支付系統運作所得以發揮之功能，參酌支付體系之穩定對貨幣政策與經濟市場之重要性，又穩定貨幣政策、維持金融及經濟成長又正為央行主要之政策目標，可見於支付系統監理中，中央銀行實位於一最適宜監理規範之位置；且中央銀行長期擔任支付系統之最終清算機構，熟稔支付系統監理之相關專業

知識，適為監理支付系統之不二人選。然就支付工具之監理，鑑於金融機構為國內支付工具服務之主要提供者，相關業務又多屬銀行業獨佔經營之特許行業，而金融機構之業務與產品服務向為金管會監理執掌；是以，由金管會監理支付工具使用與市場，恰符合金融監理之一致性。（二）分層規範的立法模式關於支付系統之規範，應採立法方式與中央銀行制訂行政命令併行之方式。有關中央銀行擔任國內最終清算機構之地位與監理國內支付系統之主管機關地位，應於中央銀行法中明訂，賦予其明確之法源依據，以杜爭議；且應於中央銀行法中明確規定央行主管支付系統之監理目標與主要政策，並經法律授權，賦予其得頒佈命令並採行必要措施之權限，以建立監理政策之一致性

基礎。就支付組織與結算系統之監理，應於中央銀行法中確立中央銀行之監理地位，並透過支付系統管理法之制訂，規範央行對支付系統監理之原則性事項與監理工具，並授權中央銀行得就實質監理制訂相關管理辦法，並保留中央銀行得就重要事項介入管理之權限。然就支付組織與結算機構參與當事人間彼此權利義務關係之界定，因服務提供者與使用者皆為機構參與人，其議價能力與風險管理容量並無顯著差距，其權利義務關係之界定應可由當事人透過契約或規約自行決定，無需政府公權力過度介入，以容留隨市場機制與技術進步發展之空間。透過上述彈性規範方式，於明確揭示監理政策及執行態度下，一方面保留主管機關之被動監理權，他方面容留參與者之發展空間，以

促進市場自由競爭機制建立之可能性。再論支付工具之規範，管見以為因票據具有個人間流通之功能，此為市場多數支付工具所欠缺；關於票據流通之相關問題於現行票據法中已有足夠規範，且該法施行已久，累積許多實務見解與學說討論；票據法所不足者主要為消費者與金融機構間之權利義務關係，及其他與程序面相關問題。是以，就支付工具之規範，有關票據之規範得維持現行已有規範，亦即保留目前之票據法，但因我國票據法向來建立於票據債權債務人概念上，僅著重票據流通衍生相關問題，關於票據託收程序與金融機構之責任並未納入規範，應於其中增列相關規定，以補充現行票據法之不足。但就其他支付工具之規範，多數支付工具之交易架構實質大同小異，參與

當事人結構亦多同為以一般消費者為使用者，商家為支付交易相對人（受款人），金融機構為服務提供者，透過結算機構傳遞交易訊息與帳務結計，並以中央銀行為最終清算單位之五造當事人結構；是以，就具有相似交易架構與交易性質之支付工具不妨統一規範，以求其責任歸屬原則與責任內涵之一致性，以避免消費者面對相關支付工具使用衍生責任之無所適從。立法設計上可於總則規範共同事項，於分則中就不同支付工具之特性另行規範其特殊議題。另外對支付工具與服務提供機構之監理屬銀行業務之一，現行銀行法中已明確賦予金管會監理與制訂管理辦法權限，此一部分衡諸業務性質、機關屬性，仍為持現行監理與規範模式即可。亦即由金管會監理，並由金管會公佈管

理辦法規範有關支付工具服務提供之相關事項與條件限制；唯需注意，凡涉及與支付系統監理、結算、清算事項等，則仍屬央行監理範疇，應由中央銀行統籌規範。（三）對支付系統之規範1.支付系統之監理安排與法制有關對支付系統之規範，首應於中央銀行法中明訂中央銀行對支付系統之監理權，及其監理原則與目的。且在中央銀行法中應明確賦予中央銀行監理支付系統之監理工具，即得指定支付系統納入央行管理，並得依職權就主要議題公佈指導原則或管理辦法之權限。有關清算系統之管理，因清算系統為由央行營運、金融機構參與之封閉系統，筆者以為維持現階段央行以中央銀行同業資金電子化調撥清算業務管理要點規範清算業務亦可。然對於結算系統之監理，筆

者以為應透過中央銀行法之授權與明確制訂監理政策與監理目標，由央行依職權制訂「支付系統管理法」規範監理結算系統之相原則性事項與央行之監理工具，授權中央銀行得就實質監理制訂相關管理辦法，並保留中央銀行得就重要事項介入管理之權限。支付系統管理並應至少涵蓋下述議題：(1)法令範圍：管制對象、發動管制之時機與條件；(2)對機構營運者之管理與限制；對參與者之審查與監督職權；(3)主管機關對規範結算系統與參與者間權利義務關係之相關規約、作業程序擁有審查權；(4)營運管理要點與安全措施之要求；(5)檢查權、頒訂相關規則之權利；(6)主管機關擁有協調爭紛解決之權限；(7)支付系統發生破產時，於支付系統之影響如何

調整。上述議題應視其所需規範強度與正當性，亦或因應技術、環境變遷應有之彈性不同等，而分別以法律明訂，以求其明確性，抑或於支付系統管理法授權中央銀行得制訂相關辦法，並以授權行政命令訂之即可，視實際需求分別處理。2..支付體系所涉及競爭法議題(1)仍宜先確立我國支付體系之監理架構，再就支付體系中涉及妨礙競爭與影響支付市場有效發展之議題進行檢討規範。(2)就交換費用部分之規範，因我國目前以聯合信用卡中心為經主管機關指定之國內交易清算中心，但同時又為國內最大收單機構，除交換費用制訂相關爭議外，尚須檢討會員間聯合行為是否造成收單市場市場地位傾斜之問題；且聯合信用卡中心是否以其結算中心地位，影響國內收單市

場之有效競爭。。另外，目前跨行通匯系統亦為我國跨行帳戶交易唯一結算機構，成因或有法律障礙之歷史因素，然結算系統特性及台灣市場規模亦促成此種獨佔地位。因國內主要支付系統之結算服務均有獨占市場地位問題，為免會員機構間聯合制定不合理之定價模式，於總體支付法制檢討完承前，仍需主管機關對國內交易交換費用予以一定監督。近程建議仍以建請主管機關對國內結算機構交換費率進行檢討與評估為要，宜由主管機關制訂透明、客觀之計價標準，並研擬與公佈費用定價模式標準與原則；同時對國內信用卡交易交換費用之制定進行持續之監督與檢視。然長程以言，仍宜檢討我國現行信用卡支付體系之安排是否合宜，先自宏觀面建立相關制度，再進一步處理細

緻之個別議題，此方為正本清源之道。(3) 再論特約商店收費禁止合宜性之討論，信用卡交易為市場中支付工具相對較高之付款工具，但在禁止特店針對信用卡使用收取服務費限制現，使用者付費原則無法落實，消費者使用信用卡非僅無需承擔成本，甚且可獲得免息期間之利息利益及發卡機構之紅利回饋，促進市場有效競爭之價格訊號無法發揮，亦形成經濟體中付款資源之錯誤配置，整體經濟體對支付工具之成本投入並非處於最有效率之平衡點。在禁止特約商店對信用卡收取手續費限制下，特約商店只能選擇自行吸收或透過提高商品、服務價格轉嫁至所有消費者，持卡人使用信用卡交易之成本實質上透過商品服務價格之提供，而由經濟體中所有消費者共同承擔。是以，

在缺乏行政機關介入情形下，信用卡組織對特約商店收取信用卡交易手續費之禁止，將造成非持卡人對持卡人使用信用卡交易之不當補貼。信用卡組織之該項規約雖為全世界除少數國家外通行適用之規定，然筆者自國際趨勢觀察，可見許多國家皆已表示關切，並著手進行研究評估，澳洲甚至已完成相關規則之制訂。建議國內相關單位應就國內現行實務狀況進行調查評估，並協調聯合信用卡中心與兩大信用卡組織提出報告與改進方案，主管機關一則觀察其他國家之處理經驗，再則評估信用卡組織所提出改進方案，採循序漸進方式進行改革，然最終目的仍以回歸支付工具使用者付費之原則，以促進支付工具市場之效率。(4)除上述兩大議題外，主管機關仍應與公平交易委員會

建立長期合作機制，對我國支付體系是否存有妨礙競爭與市場效率進行持續之檢討與評估。蓋支付制度之建立乃在兼顧支付制度與金融體系安全下，追求支付體系有效率之發展與資源分配。（四）對支付工具之規範在支付工具規範部分，應透過法規平衡交易當事人間經濟實力與議價能力懸殊所造成之不對稱。且應以充分資訊揭露為核心概念，減少資訊不對稱所造成之懸殊地位。再者，在交易當事人間權利義務關係劃分上引進系統責任論，在責任歸屬考量上援引優勢風險承擔原則；而所謂優勢風險承擔原則之判定則依損失抑制、損失分散與移轉及損失實現之成本等原則分析，以決定交易中之優勢風險承擔者。具體責任之規定上則以消費者限額責任以平衡前述交易當事人地位不

對稱之問題，在限額責任外並以嚴格責任減少權利實現之障礙。且支付法之立法僅需作原則性規範，以及僅規範重要事項，但應授權主管機關得訂立管理辦法與規則，且考量資訊科技發展一日千里，支付工具之創新日新月異，相關法令與規則之訂立應容留與時俱進之彈性。1.票據法增修建議票據法應增訂關於票據託收過程，所有參與金融機構責任之規定；特別在存入行與付款行之相關責任上，應盡早透過法律釐清確立；同時於票據法中增訂金融機構與票據交換所處理票據之作業程序與時限，及若因金融機構與票據交換所處理票據託收、交換有瑕疵，以致消費者受有損害時，金融機構與票據交換所之賠償責任。同時亦應增列有關電子支票作業之法源依據，並及相關法律責任

與程序規定。2.支付工具使用規範之建議關於本文所討論對於支付工具使用之一致性立法，筆者擬將其適用範圍限縮於涉及以金融機構，或經主管機關核准特許之機構提供支付服務之支付交易，且支付工具或支付程序由金融機構或相關付款組織提供、設計，並應包含適當防偽技術與身份辨識要求，該防偽技術並應有一定標準之技術要求，需具有專業器具或能力方得加以偽造或破解，非一般使用者得加以變造、偽造，且支付交易進行過程或使用之支付工具包含電子傳遞技術之涉入。帳戶連結支付工具、信用卡、電子錢等均屬於該法所欲規範工具，然並不以此為限，凡符合上述要件之付款工具均應納入支付交易法之規範下。又針對此類型支付交易仍以統一立法，建立一致性規

範架構為宜。其中應規範事項包括：(1)支付過程中，資金移轉雙方之權利義務關係與當事人之法律地位；(2)何時支付為最終且不能取消；(3)當支付交易發生不能完成時之損害賠償責任；(4)支付工具使用發生詐欺、偽造、冒用盜用等損失時，損失責任之歸屬與分攤；(5)消費者使用支付工具主要權利義務；(6)以資訊充分揭露為中心規範金融機構之義務；(7)消費者帳務與金融資訊之保障。另外，金管會應就金融機構提供支付工具產品或服務進行適當監理，在必要時並應頒佈相關管理辦法。